ORDENACION DEL TERRITORIO Y LAS NUEVAS TENDENCIAS EMERGENTES
Prof. María Gabriela Camargo Mora
Instituto de Geografía y Conservación de Recursos Naturales.
Instituto de Geografía y Conservación de Recursos Naturales.
Universidad de Los Andes.
Mérida - Venezuela.
Introducción
Un análisis de las políticas de ordenación del territorio a lo largo de la década de los años 90, permite identificar un conjunto de tendencias emergentes, que plantean nuevos retos e instrumentos a la ordenación del territorio y otras políticas públicas, tales como:
a. Incremento de la concienciación de la dimensión ambiental en la ordenación del territorio. Tendencia que se refuerza con la introducción del paradigma de Desarrollo Sostenible.
b. Creciente aproximación de la ordenación del territorio a la economía. En el pasado el desarrollo económico regional siempre fue una parte integral de la ordenación del territorio.
c. Mayor atención a las políticas de innovación y desarrollo tecnológico.
d. Simplificación de los contenidos en los planes, es decir, la concentración en temas realmente prioritarios para la ordenación del territorio y, a su vez, la presentación de documentos más breves, bien estructurados y de fácil lectura.
e. en el ámbito de la ordenación del Agilización del proceso de planificación y de los procedimientos territorio.
La emergencia de un nuevo enfoque es, por un lado, una consecuencia de las dificultades de implementación de los planes de ordenación del territorio de carácter normativo y jerárquico (planificación en cascada) que existen en función de la organización político – administrativa de los Estados para ámbitos regionales o sub regionales (Hildenbrand, 1996).
Introducción
Un análisis de las políticas de ordenación del territorio a lo largo de la década de los años 90, permite identificar un conjunto de tendencias emergentes, que plantean nuevos retos e instrumentos a la ordenación del territorio y otras políticas públicas, tales como:
a. Incremento de la concienciación de la dimensión ambiental en la ordenación del territorio. Tendencia que se refuerza con la introducción del paradigma de Desarrollo Sostenible.
b. Creciente aproximación de la ordenación del territorio a la economía. En el pasado el desarrollo económico regional siempre fue una parte integral de la ordenación del territorio.
c. Mayor atención a las políticas de innovación y desarrollo tecnológico.
d. Simplificación de los contenidos en los planes, es decir, la concentración en temas realmente prioritarios para la ordenación del territorio y, a su vez, la presentación de documentos más breves, bien estructurados y de fácil lectura.
e. en el ámbito de la ordenación del Agilización del proceso de planificación y de los procedimientos territorio.
La emergencia de un nuevo enfoque es, por un lado, una consecuencia de las dificultades de implementación de los planes de ordenación del territorio de carácter normativo y jerárquico (planificación en cascada) que existen en función de la organización político – administrativa de los Estados para ámbitos regionales o sub regionales (Hildenbrand, 1996).
Las determinaciones de estos planes, que pueden tener una mayor o menor vinculación (normas, directrices, recomendaciones), con frecuencia no se han visto cumplidas, ni por el planteamiento urbanístico como tampoco por las políticas públicas sectoriales o agentes privados que llevan a cabo actuaciones de incidencia territorial. Por otro lado, es fruto de la influencia de la planificación estratégica, que proviniendo del mundo empresarial, se aplicó con especial intensidad en los años 90 a un gran número de ciudades (Mella Márquez, 1998, Borja & Castell, 1997).
El éxito de algunos, pero no de todos los planes, hizo que en los diferentes países europeos los diseñadores de planes programas y estrategias de ordenación y desarrollo territorial para ámbitos supra-municipales y, a veces, regiones enteras empezaron a inspirarse, en mayor o menor medida, en el enfoque de la planificación estratégica.
La actualidad de la planificación estratégica responde, en definitiva, a algo más que una moda, ya que, según J. Borja:
“es seguramente la forma más acabada de la cooperación público-privada”. Al mismo tiempo, y como subraya el M. de Forn[1], “un plan estratégico, es un proceso participativo de todos los agentes sociales y económicos de una ciudad para la definición de modelo de ciudad deseada y de las líneas de actuación para gestionar el cambio.... Se trata de planes dirigidos a la acción. Por ello se centran en pocos objetivos. Se diferencian, por tanto de los planes territoriales en que no tienen vocación universal, sino que determinan qué decisiones se han de tomar hoy para garantizar una repercusiones positivas en el futuro”.
Cotorruelo (2001:105) señala, que la Planificación Estratégica del Desarrollo Local se puede concebir como un proceso y cauce en el que aunar la participación de los principales actores políticos, económicos y sociales de la comunidad, para elaborar un diagnóstico compartido sobre las claves de su desarrollo competitivo, construir una visión viable de su futuro común a largo plazo y seleccionar los objetivos y cursos prioritarios de la consecuente actuación pública y privada.
Hildenbrand (1999) señala que el enfoque de la planificación territorial de carácter estratégico que puede sintetizarse en seis aspectos esenciales:
La creación de nuevos instrumentos de ordenación del territorio de carácter informal y flexible, que no establecen determinaciones de vinculaciones jurídicas, sino operan con la auto-obligación voluntaria de las partes involucradas en la elaboración e implementación de dichos instrumentos. Al menos por parte de las autoridades competentes en materia de ordenación del territorio se suele asegurar que los nuevos instrumentos no desbancan a los tradicionales planes de carácter normativo, sino que estos cumplen una función complementaria.
La introducción de una cierta dosis de planificación estratégica en los clásicos planes territoriales de carácter normativo.
El creciente peso en la ordenación del territorio de la implementación y evaluación de los planes. En este sentido se observa la tendencia de que la ordenación del territorio ya no se agota en la elaboración de los planes de carácter normativo, y por tanto, en un planteamiento mas bien pasivo, es decir, limitarse a establecer, en lugar de actuaciones concretas a desarrollar (Pujadas & Font, 1998: 208), primordialmente normas y directrices, esperando que estas a lo mejor se desarrollen y cumplan en la práctica por otros actores ( políticas sectoriales, agentes privados). Sino mas que hasta ahora se presta atención a la puesta en práctica de acciones concretas. En determinados casos, esto puede significar que es la propia ordenación del territorio que lleva a cabo las acciones o, al menos, participa activamente en la realización de estas, especialmente cuando se trata de proyectos que se consideran claves par el desarrollo territorial (project management).
Refuerzo de los mecanismos y formas de participación pública, a fin de lograr la mayor participación ciudadana posible en las decisiones sobre el territorio, superar el general desconocimiento respecto a la ordenación del territorio como función pública y, de este modo contribuir a la creación de una cultura territorial en la sociedad civil.
Fomento de la concertación y cooperación entre las Administraciones públicas y el sector privado (public- private partnership), tanto en la fase de la formulación de planes o estrategias, como en la fase de la implementación de proyectos u otras acciones, para fundamentar todas las decisiones sobre el desarrollo territorial en el diálogo y en el consenso.
Potenciación en la coordinación y cooperación Inter.- administrativa, utilizando con mayor frecuencia fórmulas contractuales.
Algunos ejemplos empíricos significativos pueden ilustrar las anteriores características del enfoque de planificación de territorio de orientación estratégica:
Estrategias Regionales de Desarrollo (Regionale entwicklugskonzepte/REK).
La creación de nuevos instrumentos de ordenación del territorio de carácter informal y flexible avanza especialmente en Alemania. Entre ellos ocupa un lugar eminente las Estrategias Regionales de Desarrollo (Regionale entwicklugskonzepte/REK) que se elaboran para ámbitos geográficos sub-regionales. Son el principal cauce a través del cual se desarrollan una planificación económica territorial de orientación estratégica, mientras que en los textos de los planes de ordenación del territorio de carácter normativo el término “estrategia” apenas aparece.
La actualidad de la planificación estratégica responde, en definitiva, a algo más que una moda, ya que, según J. Borja:
“es seguramente la forma más acabada de la cooperación público-privada”. Al mismo tiempo, y como subraya el M. de Forn[1], “un plan estratégico, es un proceso participativo de todos los agentes sociales y económicos de una ciudad para la definición de modelo de ciudad deseada y de las líneas de actuación para gestionar el cambio.... Se trata de planes dirigidos a la acción. Por ello se centran en pocos objetivos. Se diferencian, por tanto de los planes territoriales en que no tienen vocación universal, sino que determinan qué decisiones se han de tomar hoy para garantizar una repercusiones positivas en el futuro”.
Cotorruelo (2001:105) señala, que la Planificación Estratégica del Desarrollo Local se puede concebir como un proceso y cauce en el que aunar la participación de los principales actores políticos, económicos y sociales de la comunidad, para elaborar un diagnóstico compartido sobre las claves de su desarrollo competitivo, construir una visión viable de su futuro común a largo plazo y seleccionar los objetivos y cursos prioritarios de la consecuente actuación pública y privada.
Hildenbrand (1999) señala que el enfoque de la planificación territorial de carácter estratégico que puede sintetizarse en seis aspectos esenciales:
La creación de nuevos instrumentos de ordenación del territorio de carácter informal y flexible, que no establecen determinaciones de vinculaciones jurídicas, sino operan con la auto-obligación voluntaria de las partes involucradas en la elaboración e implementación de dichos instrumentos. Al menos por parte de las autoridades competentes en materia de ordenación del territorio se suele asegurar que los nuevos instrumentos no desbancan a los tradicionales planes de carácter normativo, sino que estos cumplen una función complementaria.
La introducción de una cierta dosis de planificación estratégica en los clásicos planes territoriales de carácter normativo.
El creciente peso en la ordenación del territorio de la implementación y evaluación de los planes. En este sentido se observa la tendencia de que la ordenación del territorio ya no se agota en la elaboración de los planes de carácter normativo, y por tanto, en un planteamiento mas bien pasivo, es decir, limitarse a establecer, en lugar de actuaciones concretas a desarrollar (Pujadas & Font, 1998: 208), primordialmente normas y directrices, esperando que estas a lo mejor se desarrollen y cumplan en la práctica por otros actores ( políticas sectoriales, agentes privados). Sino mas que hasta ahora se presta atención a la puesta en práctica de acciones concretas. En determinados casos, esto puede significar que es la propia ordenación del territorio que lleva a cabo las acciones o, al menos, participa activamente en la realización de estas, especialmente cuando se trata de proyectos que se consideran claves par el desarrollo territorial (project management).
Refuerzo de los mecanismos y formas de participación pública, a fin de lograr la mayor participación ciudadana posible en las decisiones sobre el territorio, superar el general desconocimiento respecto a la ordenación del territorio como función pública y, de este modo contribuir a la creación de una cultura territorial en la sociedad civil.
Fomento de la concertación y cooperación entre las Administraciones públicas y el sector privado (public- private partnership), tanto en la fase de la formulación de planes o estrategias, como en la fase de la implementación de proyectos u otras acciones, para fundamentar todas las decisiones sobre el desarrollo territorial en el diálogo y en el consenso.
Potenciación en la coordinación y cooperación Inter.- administrativa, utilizando con mayor frecuencia fórmulas contractuales.
Algunos ejemplos empíricos significativos pueden ilustrar las anteriores características del enfoque de planificación de territorio de orientación estratégica:
Estrategias Regionales de Desarrollo (Regionale entwicklugskonzepte/REK).
La creación de nuevos instrumentos de ordenación del territorio de carácter informal y flexible avanza especialmente en Alemania. Entre ellos ocupa un lugar eminente las Estrategias Regionales de Desarrollo (Regionale entwicklugskonzepte/REK) que se elaboran para ámbitos geográficos sub-regionales. Son el principal cauce a través del cual se desarrollan una planificación económica territorial de orientación estratégica, mientras que en los textos de los planes de ordenación del territorio de carácter normativo el término “estrategia” apenas aparece.
Los REK son programas de acción para la puesta en práctica de proyectos concretos que a la vista de un diagnóstico interno y externo a través del método de DAFO (debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades resultan prioritarios para el desarrollo económico y territorial del respectivo ámbito geográfico. Su finalidad es aprovechar de forma óptima el potencial de desarrollo endógeno y generar efectos sinérgicos a través de la coordinación y cooperación entre los actores públicos y privados.
Los REK como instrumento informal de la ordenación del territorio son uno de los diez temas prioritarios del Marco de actuación para la Política de Ordenación del Territorio (Rauumordnungspolitischer Handlungsrahmen), aprobado conjuntamente por la Federación y los Lander en el seno de la Conferencia de Ministros responsables de la Ordenación del Territorio. La creciente importancia de los REK como instrumento de la ordenación del territorio se manifiesta en la Ley federal de ordenación del Territorio de 1998.
Dictámenes Territoriales.
Novedoso instrumento informal de la ordenación del territorio alemana son los Dictámenes Territoriales (Teilraumgutachten, Inselgutachten), que se utiliza sobretodo en el Land de Baveria. Se trata de Dictámenes elaborados para resolver problemas específicos de una determinada sub-región. Se elaboran por expertos externos, a iniciativas de los municipios, y con financiación conjunta del Land y de los municipios interesados. Un ejemplo es el Dictamen que se elaboró para la cuestión del futuro uso de los terrenos del antiguo aeropuerto de Munich.
Esquemas de Ordenación del Territorio y de Desarrollo.
Como ejemplos significativos desarrollados en Francia se pueden señalar los Esquemas de Ordenación del Territorio y de Desarrollo de la Región de Rhone – Alpes, donde se aplican el método de diagnóstico DAFO y la técnica de escenarios, ase contemplan las redes de comunicación y se abordan los proyectos claves para la puesta en práctica del plan. Asimismo, se definen las “opciones estratégicas” en un capítulo específico del mismo nombre y en la Cartografía se señalan Sitios Estratégicos de Desarrollo (Sites stratégiques).
Planes Estructurales a escala sub-regional.
En el Reino Unido, la Planificación Territorial tienen una clara orientación estratégica (strategic planning). Esta se manifiesta en los Planes Estructurales (Structure Plans) de escala sub-regional y en los documentos de ordenación del territorio del gobierno central que establecen directrices de carácter sectorial y territorial. (Regional Planning Policy Guidance Notes/ RPG, Strategic Planning Guidances). Por ejemplo el Plan Estructural de Strathclyde de 1991 en el primer capítulo denominado “Estrategia” se define una estrategia para el desarrollo territorial, y sobre la base de esta se formula un catálogo de prioridades de acción para diversas materias: áreas de acción inmediata, proyectos de renovación, acción ambiental, nuevas ciudades, cinturón verdes de la conurbación, zonas rurales en la periferia de las ciudades y áreas rurales más remotas.
[1] Forn, N & Pascual, J.M. (1995) La Planificació estratégica territorial. Aplicació als municipis. Diputació de Barcelona., Barcelona.
Dictámenes Territoriales.
Novedoso instrumento informal de la ordenación del territorio alemana son los Dictámenes Territoriales (Teilraumgutachten, Inselgutachten), que se utiliza sobretodo en el Land de Baveria. Se trata de Dictámenes elaborados para resolver problemas específicos de una determinada sub-región. Se elaboran por expertos externos, a iniciativas de los municipios, y con financiación conjunta del Land y de los municipios interesados. Un ejemplo es el Dictamen que se elaboró para la cuestión del futuro uso de los terrenos del antiguo aeropuerto de Munich.
Esquemas de Ordenación del Territorio y de Desarrollo.
Como ejemplos significativos desarrollados en Francia se pueden señalar los Esquemas de Ordenación del Territorio y de Desarrollo de la Región de Rhone – Alpes, donde se aplican el método de diagnóstico DAFO y la técnica de escenarios, ase contemplan las redes de comunicación y se abordan los proyectos claves para la puesta en práctica del plan. Asimismo, se definen las “opciones estratégicas” en un capítulo específico del mismo nombre y en la Cartografía se señalan Sitios Estratégicos de Desarrollo (Sites stratégiques).
Planes Estructurales a escala sub-regional.
En el Reino Unido, la Planificación Territorial tienen una clara orientación estratégica (strategic planning). Esta se manifiesta en los Planes Estructurales (Structure Plans) de escala sub-regional y en los documentos de ordenación del territorio del gobierno central que establecen directrices de carácter sectorial y territorial. (Regional Planning Policy Guidance Notes/ RPG, Strategic Planning Guidances). Por ejemplo el Plan Estructural de Strathclyde de 1991 en el primer capítulo denominado “Estrategia” se define una estrategia para el desarrollo territorial, y sobre la base de esta se formula un catálogo de prioridades de acción para diversas materias: áreas de acción inmediata, proyectos de renovación, acción ambiental, nuevas ciudades, cinturón verdes de la conurbación, zonas rurales en la periferia de las ciudades y áreas rurales más remotas.
[1] Forn, N & Pascual, J.M. (1995) La Planificació estratégica territorial. Aplicació als municipis. Diputació de Barcelona., Barcelona.
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