ORDENACIÓN TERRITORIAL-AMBIENTAL Y DESARROLLO RESPONSABLE
Foto: Ciudad de Loja. Ecuador
UPADI´98
III CONGRESO PANAMERICANO DE DESARROLLO SOSTENIBLE
Ordenamiento Territorial - Ambiental y Desarrollo Responsable
Geogº Elías Méndez Vergara [1]
Venezuela
Agosto - 1998
Resumen
En Venezuela se planteó la ordenación del territorio como estrategia válida de gestión ambiental. Sin embargo, sus resultados no han respondido a las expectativas que inicialmente se tuvieron a mediados de la década de 1970. Como alternativa se planteó la planificación ambiental, de marcado acento ecologista, relegando los componentes sociales y económicos del territorio, lo cual ha generado numerosas críticas entre diversos actores del Estado, como administradores del proceso de planificación, y las comunidades como entes afectados por las decisiones del Estado. En este contexto, surge la planificación territorial - ambiental como una manera de combinar provechosamente las bondades de la ordenación del territorio y de la gestión ambiental.
A su vez, existe una amplia discusión acerca del significado y alcance del desarrollo sostenible, sin que hasta el momento dicho concepto se haya podido operacionalizar en políticas y estrategias concretas que sean viables económica y socialmente. Es por ello que el autor introduce el concepto de desarrollo responsable, quien lo define como un proceso de desarrollo que se articula a un conjunto de principios de carácter teleaxiológicos y de fundamentos socioeconómicos, culturales, políticos y ambientales, que tienen como punto central a la gente y a su entorno vital, el cual debe conducir a que cada hombre y todos los hombres en cada lugar del planeta manifiesten su convicción de que allí vale la pena vivir y trascender. Es una concepción que se articula a una visión ecosocial, ética y pertinente del desarrollo.
Introducción
En Venezuela el interés por la dimensión territorial del desarrollo, como ámbito más amplio que el urbanístico y como marco de concreción espacial de las políticas económicas y sociales, cobró auge con la institucionalización de la política de regionalización administrativa promovida por el Ejecutivo Nacional a finales de la década de 1960. Insurge la planificación regional impulsada por la CEPAL como una modalidad aproximada a los requerimientos de la planificación económica y social y del desarrollo físico - espacial para espacios menores al nacional.
El proceso de ordenación del territorio está regulado en Venezuela por un conjunto de leyes de carácter orgánico que, incluso, representan una limitación legal a las actuaciones sobre la propiedad privada, al libre juego de las fuerzas del mercado y a la afectación de recursos naturales, aspectos que no entran en consideración en la planificación regional del desarrollo.
Si bien es cierto que el proceso de ordenación del territorio ha estado articulado a una serie de instrumentos y mecanismos para controlar la ocupación y uso del territorio, no ha sido eficiente en la evaluación de los impactos que causan las actividades económicas sobre el ambiente, ni en la eliminación de problemas sustantivos que afectan a la sociedad, a la configuración territorial y al ambiente en general.
Ya a mediados de la década de 1980 diversos agentes del sector público y de instituciones académicos se interrogaron por los efectos de la promoción de actividades económicas y obras de infraestructura sobre la base de sustentación ecológica, y cuestionan a la ordenación del territorio por los escasos logros obtenidos en cuanto a prevenir y mitigar los impactos ambientales causados y sobre la eficiencia en la ocupación del territorio.
Como mecanismo se plantea una nueva modalidad de planificación: la ambiental, y como instrumento, el plan de gestión ambiental. Es un enfoque que se articula al concepto de ecodesarrollo, entendido fundamentalmente como la direccionalidad que el Estado, en comunión con los agentes de la sociedad civil, debe darle a la definición y ejecución de las políticas de desarrollo económico y social en consideración con las condiciones e interacciones entre los sistemas socioeconómicos y los ecosistemas naturales, a fin de lograr objetivos relacionados con la calidad de vida, el manejo de recursos naturales y la preservación del ambiente.
Esta modalidad de planificación ha sido enriquecedora en el análisis de los sistemas ambientales venezolanos, en el desarrollo de una normativa ambiental de carácter administrativo y penal, en el perfeccionamiento de las metodologías de evaluación de impactos ambientales y en la generación de normas específicas para el control de la calidad ambiental. En cuanto a los instrumentos utilizados — los planes de gestión ambiental y de manejo de áreas protegidas — su desarrollo no ha estado a la altura de las expectativas de este proceso de planificación por cuanto no ha logrado atenuar los problemas ambientales, ni la estructura administrativa del Estado se ha adecuado para abordar un proceso por sí mismo exigente.
Ello ha motivado a realizar esfuerzos adicionales, de carácter teórico - metodológico y sobre los mecanismos de gestión, que le permitiesen a la ordenación del territorio y a la planificación ambiental ser estrategias adecuadas para la gestión de la ocupación y uso del territorio, el desarrollo físico espacial y la gestión ambiental.
En este contexto surge la ordenación territorial - ambiental como una modalidad de articulación de los procesos de ocupación y uso del territorio, localización de actividades económicas e infraestructuras de equipamiento con el manejo ambiental. En esencia, este enfoque de planificación pretende responder a las necesidades de organizar el territorio con una base ambiental explícitamente formulada para asegurar un desarrollo responsable, que en una nueva óptima hemos preferido denominar desarrollo responsable.
En todo caso, para comprender mejor el proceso de ordenación territorial - ambiental parece conveniente entrar a considerar, en primer término, los problemas de carácter socioterritorial y los efectos negativos que la localización de las actividades económicas han provocado en el contexto geográfico nacional. En segundo lugar, es imprescindible considerar la base conceptual y metodológica y los mecanismos de gestión de esta modalidad de planificación, de interés actual en la actuación pública del Estado venezolano.
La Base Conceptual del Proceso
de Planificación Territorial - Ambiental
La idea general de la planificación pública del desarrollo se cimienta en la posibilidad de pensar y crear el futuro a partir del conocimiento y valoración del presente y de su articulación al pasado. La planificación puede entenderse, entonces, como un proceso de gestión pública para controlar y dirigir los sistemas sociales contemporáneos, articulado a ciertos instrumentos: el plan de desarrollo, la organización institucional y el marco legal (Cfr. Méndez Vergara. 1997). Ello es válido para la planificación del desarrollo económico y social, la ordenación del territorio, la planificación ambiental y la ordenación territorial - ambiental, como modalidades de planificación pública, cuyas diferencias se observan en el énfasis que se coloca en cuanto a su objeto, alcances y objetivos.
Aun cuando se reconoce la significación de la planificación del desarrollo económico y social, cuyo énfasis se coloca sobre la estructura y dinámica de las actividades económicas, del empleo y del acceso a servicios, en esta ponencia no se detalla su objeto, alcances y objetivos por cuanto interesa exponer lo relativo a la ordenación del territorio y gestión ambiental.
Concepto y Alcances de la Ordenación del Territorio
La ordenación del territorio, como proceso planificado y política del Estado venezolano, es consustancial con el proceso de planificación del desarrollo económico y social. Tiene su razón de ser en la optimización de la estructura socioterritorial, de manera de crear condiciones favorables a la recepción del gasto público y de la inversión privada, intentando armonizar y compatibilizar la ocupación y uso del territorio, la localización de actividades productivas, las exigencias del desarrollo económico y social, con el manejo de los recursos naturales.
Pareciera que el fundamento estratégico de la ordenación del territorio es el principio de “colocar cada cosa en su lugar”. Es una concepción de desarrollo armónico, geográficamente equilibrado y desconcentrado, de manera de hacer más eficiente la oferta territorial a la recepción del gasto del Estado y de la inversión privada.
En consecuencia, los propósitos que animan el proceso de ordenación del territorio son la eficiencia territorial en el gasto y en la inversión, la localización adecuada de las actividades productivas en razón de usos recomendables del territorio y la equidad social articulada a un proceso de distribución espacial del equipamiento de infraestructuras y servicios, a través de la promoción de una oferta de capital social fijo capaz de estimular actividades productivas claves y de mejorar el equipamiento de servicios en las comunidades. El manejo de los recursos naturales se concibe como una dimensión de lo territorial en cuanto a que poseen valor de uso y de cambio, para la producción de bienes que se desplazan entre las tendencias del mercado y la zonificación de los usos del territorio.
Sin duda, el planteamiento del desarrollo territorial y socialmente armónico que subyace en el discurso de la ordenación del territorio ha sido criticado por sus magros logros en función de los propósitos originalmente formulados, dada su escasa capacidad de respuesta para superar las injusticias que significa el marginamiento de importantes sectores de la población asentados en diversos ámbitos territoriales, la degradación de los recursos naturales y la pérdida de la heterogeneidad cultural.
Si se analizan los alcances del proceso en Venezuela pareciera que la ordenación del territorio ha sido más relevante por lo que se propone — relativo a los usos del territorio, a la localización de actividades económicas e infraestructuras — que por lo que se evita en relación con los efectos que provoca la misma localización de actividades económicas y sociales sobre la base de sustentación ecológica.
Esta modalidad de planificación constituye el marco direccional y normativo para el control de los procesos de ocupación del territorio y de aprovechamiento de los recursos naturales. Sin embargo, al no encadenar las acciones de intervención de carácter socioterritorial a las condiciones y características de los ecosistemas, ha terminado por convertirse en la concreción espacial de planes trienales o quinquenales de desarrollo económico y social.
En todo caso, y en razón de clarificar la base conceptual de esta modalidad de planificación, debe quedar claro que el objeto de análisis e intervención del proceso de ordenación del territorio es la estructura y dinámica de las relaciones sociedad-naturaleza (de carácter socioterritorial), con la finalidad de promover y regular la dinámica de la ocupación, uso y adecuación del territorio, lo que obviamente comprende sus recursos naturales y cualidades del medio biogeofísico.
Ello significa, que la ordenación del territorio se interroga acerca de:
a) Dada una actividad económica o una determinada obra de infraestructura, ¿dónde localizarla en un todo armónico con los usos recomendables del territorio y con las condiciones del medio físico - natural ?
b) Dado un territorio, ¿qué usos, actividades económicas y equipamientos de infraestructura localizar allí ?.
c) Dada una oferta territorial, ¿cómo armonizar allí las demandas socioeconómicas?.
Para Méndez Vergara (1992) la ordenación del territorio es un proceso planificado y una política del Estado, que se plantea el análisis de la estructura y dinámica socioterritorial con el objeto de regular, promover, organizar y administrar de manera adecuada y racional la ocupación y uso del territorio, la localización de las actividades económicas, el equipamiento territorial y la organización de la red de centros poblados, a fin de potenciar las condiciones y cualidades de la oferta territorial y, de esa manera, contribuir a los objetivos del bienestar social de la población, lograr el uso armonioso del territorio y el manejo adecuado de los recursos naturales. Ello exige la propuesta de acciones de intervención que puedan ser llevadas a efecto por los órganos del Poder Público con el apoyo de las comunidades.
Concepto y Alcances de la Planificación Ambiental
La planificación ambiental, como política para el desarrollo sustentable, es un proceso que parte de la noción de comprometer a la sociedad con la comprensión de que sus posibilidades de trascender exigen tener como centro la armonía con el patrimonio natural y el respecto al entorno vital, por cuanto se encuentra indisolublemente articulada a las condiciones y cualidades del medio geobiofísico y a las estructuras ecológicas existentes, máxime cuando la base de sustentación ecológica y los recursos naturales configuran parte sustantiva de la oferta territorial donde se sustentan todas las sociedades humanas.
Las políticas ambientales deben comprender objetivos y lineamientos intransables en la conservación, defensa, aprovechamiento y mejoramiento del medio ambiente, en función de responder a las necesidades actuales de la sociedad y crear las bases de satisfacción de las necesidades de las futuras generaciones. Significa el manejo adecuado de los recursos naturales, la preservación de la base de sustentación ecológica, un crecimiento económico sostenido, mejorar la calidad de vida de la población y un compromiso social con los más débiles, como propósitos esenciales de un proceso de planificación del desarrollo responsable.
Dentro de esta óptica, la planificación ambiental no admite separación entre consideraciones de carácter socioeconómico y geobiofísicas, pues cualquier decisión de carácter económico que involucre la ocupación del territorio, la localización de actividades económicas, la estructuración del tejido social y el aprovechamiento de los recursos naturales, tiene que tomar en consideración el impacto que produce sobre el medio natural y sobre el espacio social construido.
A su vez, los requerimientos de carácter ambiental para la ocupación y uso del territorio, proceso en el cual se incluye el aprovechamiento de los recursos naturales, tienen repercusiones de tipo económico que influyen en las actividades productivas, en la localización de actividades socioeconómicas, en la estructura de la economía y en las condiciones de desarrollo de la sociedad.
Es una manera de entender que el desarrollo debe buscar adecuar la demanda socioeconómica a las condiciones geobiofísicas de la oferta territorial. En consecuencia, las posibilidades de desarrollo se encuentran indisolublemente articuladas a los recursos que la naturaleza proporciona, por cuanto al ser accionados por el esfuerzo del trabajo, con la adición de capital, tecnología, dirección gerencial y otros factores productivos, conforman las bases materiales del desarrollo. Estas son razones de fuerza para entender que las políticas de desarrollo, en un proceso de planificación ambiental, deben comprender claros lineamientos de política sobre la necesaria permanencia de la base de sustentación ecológica y de la calidad de vida de la población.
Sin embargo, aun cuando la planificación ambiental se ha presentado como herramienta de la política del desarrollo sustentable, este concepto no ha encontrado expresión práctica definida en políticas viables, tanto económicas como tecnológicas, que no sean las zonificaciones ambientales, los programas para el manejo de recursos naturales y la evaluación de impactos ambientales.
En este contexto, se podría definir la planificación ambiental como una política del Estado, de naturaleza técnica, sociopolítica, cultural, económica y administrativa para conocer la estructura y dinámica del ambiente (geobiofísicas y socioeconómicas), sobre lo cual se definen visiones a futuro y se diseñan acciones de intervención a fin de mitigar, corregir o prevenir los efectos adversos que provocan la localización de las actividades económicas en un medio natural determinado, así como para potenciar las bases de sustentación ecológica de manera de promover objetivos de carácter ecológico articulados a una concepción de desarrollo.
De acuerdo con la definición dada, se comprende que la planificación ambiental intenta responder a las preguntas siguientes : a) dada una base físico - natural, ¿cuál es su capacidad para sustentar las actividades económicas y sociales a localizar allí, y b) dadas unas actividades económicas y sociales, ¿cuáles son sus efectos sobre la base físico - natural que las sustenta ?.
Concepto y Alcances de la Ordenación Territorial - Ambiental
La planificación moderna del desenvolvimiento de las actividades económicas y sociales, de la producción de bienes y servicios, de los medios de transformación de la base patrimonial natural y de los impactos de carácter socioterritorial y ambiental provocados por las acciones de intervención del hombre, es indispensable para asumir con mayor certidumbre, eficiencia y equidad los retos de la sociedad actual y de las generaciones futuras.
Implica comprender la manera en que un determinado sistema social se conoce, organiza y asigna los recursos humanos y materiales con el objeto de resolver interrogantes relativas al qué, por qué, para quién y cómo producir bienes y servicios, asimismo relativas a los efectos de los proyectos económicos y obras de infraestructura sobre la base de sustentación ecológica.
Entender el significado amplio de la ordenación territorial - ambiental aconseja operacionalizar el concepto, por cuanto el mismo será útil desde el momento en que permite entender la esencia o naturaleza, el objeto y los objetivos y, como proceso, derivar conclusiones.
a) Esencia o Naturaleza de la Ordenación Territorial - Ambiental.
Desde esta perspectiva, ¿Cuál es la esencia o naturaleza de los procesos de planificación territorial - ambiental? Significa tratar de despejar lo que es, lo más característico e importante del proceso. En este sentido, la ordenación territorial - ambiental es un proceso y una política del Estado. ¿Qué quiere decir esto? Que todo proceso de ordenación territorial - ambiental es de naturaleza técnica, sociopolítica, cultural, económica y administrativa, de carácter sistemático, racional, teleológico y axiológico, que busca responder a las demandas socioeconómicas en función de una oferta territorial y en consideración con las condiciones de la base de sustentación ecológica.
Es una política de Estado porque el proceso se articula a instrumentos de orden administrativo, legal y político-institucional, y a estudios para la acción y la gestión. Implica, además, la toma de decisiones para intervenir una realidad, los mecanismos de gestión y los instrumentos de evaluación y ajuste, de manera que sea pertinente y se mantenga vigente. En este proceso, que exige la participación de los diferentes actores del sector público y de la sociedad civil, se configura su naturaleza técnica, sociopolítica, económica, cultural y administrativa.
Es un proceso planificado porque se articula a varios momentos o etapas de planificación: diagnóstico operativo de validación, que implica la generación de un conocimiento adecuado a la realidad socioterritorial y ambiental; la prospectiva o visión a futuro; el diseño de acciones de intervención de esa realidad; la definición de los mecanismos de gestión y los instrumentos de evaluación y ajustes, de manera que el proceso sea pertinente y se mantenga vigente.
Es de naturaleza técnica debido a que requiere el manejo riguroso de fundamentos teóricos, de procedimientos y técnicas para conocer los hechos de la realidad socioterritorial y ambiental, prospectar las posibles situaciones futuras, configurar el diseño de acciones de intervención sobre la base de sustentación ecológica y sobre los procesos socioeconómicos que la afectan, y establecer los mecanismos de ejecución y control.
El instrumento básico del proceso técnico es el Plan de Ordenación Territorial - Ambiental, elaborado a partir de la constitución de un equipo interdisciplinario, del manejo de una base documental, gráfica, cartográfica y estadística, de generación de información, así como del sondeo de opinión y de conciliación de criterios de diferentes actores sociales vinculados a cada uno de los momentos en que se desenvuelve el proceso, que en esencia debe ser consensual - participativo para evitar los enfoques tecno-burocráticos y, por supuesto, teniendo como marco de referencia la normativa legal y las estructuras institucionales existentes.
Es de naturaleza sociopolítica, por cuanto al ser concebida como política del Estado, concierne a toda la sociedad, e involucra a diversos agentes y organizaciones sociales que actúan en la realidad considerada. La acción política de someter a dirección, promoción y control una realidad socioterritorial y ambiental asentada en un territorio, constituye un mecanismo de legitimación del Estado para ampliar sus bases sociopolíticas.
En este contexto, el Estado es el principal agente que define, formula, ejecuta y controla las políticas de desarrollo, la política de conservación, defensa y mejoramiento del ambiente y las acciones de intervención. Ello lo hace en representación de grupos y organizaciones sociales que responden a ciertos intereses compartidos.
Es de naturaleza económica porque interviene sobre la estructura de la base económica al asignar usos del territorio y orientar la localización de las actividades productivas. Asimismo, lideriza la asignación de recursos y propugna la integración de las propuestas de intervención con los programas-presupuestos de los organismos responsables de instrumentar la acción que el Estado diseña en los instrumentos en que las organiza: los planes. Es la articulación del proceso de planificación con las estructuras presupuestarias, financieras y administrativas del Estado lo que fortalece su viabilidad económica. Implica, además, plantear opciones para expandir el potencial productivo nacional, la forma en que se asignan los recursos económicos, la localización de actividades productivas, los procesos científico-tecnológicos y el resguardo de la base patrimonial natural.
Es de naturaleza cultural por cuanto debe responder al conjunto de valores que conforman la base de la cultura nacional y local, a deseos, sentimientos y aspiraciones de las comunidades afectadas por el proceso; a opciones entre objetivos individuales y colectivos y a un conocimiento científico y tecnológico que se adecue a las exigencias de la sociedad y de su base de sustentación ecológica y a las condiciones y cualidades de las estructuras socioeconómicas asentadas en un territorio.
Es de naturaleza administrativa por cuanto el proceso está inserto en una estructura político-institucional para la gestión y el control territorial - ambiental, se fundamenta en una normativa jurídica de carácter general y específica, según los alcances y ámbitos del proceso, y lo avala la asignación y disponibilidad de recursos que se establecen en el instrumento administrativo básico: el presupuesto y las fuentes de financiamiento.
En relación con la disponibilidad y asignación de recursos, es el presupuesto y las fuentes de financiamiento los que le otorgan, en buena medida, la base sobre la cual se sustenta su factibilidad de ejecución.
Desde la perspectiva institucional, exige la estructuración de un sistema administrativo conformado por diversos entes sometidos al poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial en diferentes ámbitos territoriales.
Desde el punto de vista jurídico, las leyes y normas definen el carácter vinculante del proceso de ordenación territorial - ambiental y de su instrumento - el plan - con la actuación del poder público. Sin embargo, en las leyes no puede desconocerse los principios básicos de un régimen democrático en cuanto a derechos y garantías se refiere. En consecuencia, el proceso de ordenación territorial - ambiental y su instrumento — el plan — difícilmente pueden ser compulsivo para el sector privado, y menos aún cuando las leyes no son siempre precisas, ni responden a las múltiples particularidades que encierran realidades socioeconómicas muy dinámicas, unidades territoriales muy diversas y estructuras ecológicas singulares.
Las características que conforman la esencia del proceso se encuentran articuladas por un eje conductor, que es la toma de decisiones. El proceso de ordenación territorial - ambiental se inicia por una decisión del poder público; el proceso mismo constituye una secuencia de decisiones articulados a los diversos instrumentos y momentos en que se desenvuelve y, a su vez, sus resultados desencadenan un proceso decisional que afecta a toda la sociedad y a la base de sustentación ecológica. Desde la perspectiva técnico-política, es un proceso que parte de la decisión de generar un conocimiento adecuado de una realidad socioterritorial y ambiental que se desea intervenir, a partir del cual se facilita la selección de medios, instrumentos y alternativas que se concretan en el diseño de acciones para hacer más eficiente el establecimiento de medidas, la asignación de recursos y las inversiones, para de esa manera alcanzar ciertos objetivos.
Por afectar a la sociedad en su conjunto, el proceso debe interrogarse por las consecuencias de las decisiones tomadas, por su legitimidad sociopolítica y por el grado de aceptación de quienes resultan involucrados. Surge la participación social y la validación pública de resultados como los necesarios avales de todo proceso de ordenación territorial - ambiental.
b) El Objeto de la Ordenación Territorial - Ambiental
En relación con el objeto de un proceso de ordenación territorial - ambiental debe despejarse sobre qué incide y cuáles son sus alcances.
Todo proceso de ordenación territorial - ambiental pretende incidir sobre unas condiciones geobiofísicas en un territorio determinado, articuladas a la dinámica socioeconómica. Ello significa que el objeto de la ordenación territorial - ambiental es intervenir los sistemas geobiofísicos y socioeconómicos para lograr objetivos socioterritorial y ambientales referenciados geográficamente, de manera de lograr satisfacer las necesidades del crecimiento económico y social, la dinámica del poblamiento, la asignación de usos y la localización de actividades económicas permisibles, el equipamiento territorial y la accesibilidad, en un todo armónico con la base de sustentación ecológica, en la búsqueda, además, de mitigar, corregir y prevenir los efectos negativos provocados por las actividades económicas y sociales que promueve el Estado o los particulares. Es decir, su propósito general es adecuar y preservar la base de sustentación ecológica, entre ellos los recursos naturales, en atención a las demandas socioeconómicas y reorientar dichas demandas si la fragilidad ecológica así lo recomienda y si las condiciones y cualidades de los recursos naturales no favorecen su aprovechamiento intensivo, así como la asignación de usos del territorio y la localización de actividades económicas e infraestructuras asociadas a los mismos.
Ello implica tener el conocimiento apropiado sobre los sistemas geobiofísicos (condiciones físico - naturales) y socioeconómicos y los efectos que provocan sobre estos sistemas las actividades económicas y sociales, particularmente las referidas a la ocupación de los sistemas socioterritorial y ambientales y a la afectación de los recursos naturales.
Si el objeto expresa el campo de trabajo donde opera la ordenación territorial - ambiental, su comprensión exige establecer los alcances de esta modalidad de planificación, los cuales son, entre otros, los siguientes:
· La concepción de una opción de desarrollo, que coloque al hombre y a los agentes del poder público como miembros conscientes de una sociedad que comprende relaciones interactuantes : del hombre con sus semejantes y con su entorno vital.
· La dinámica del poblamiento y la afectación de los recursos naturales como consecuencia del crecimiento demográfico y económico
· La definición de zonificaciones ambientales, la asignación de usos del territorio y la localización de actividades permisibles, en función de una dinámica social y de las condiciones del medio físico - natural.
· La localización de los asentamientos humanos y de la infraestructura de servicios en consideración con los efectos sobre la base de sustentación ecológica.
· La organización de las infraestructuras de equipamiento y de la red vial y de transporte, como elementos configuradores del territorio y modificadores de unidades ecológicas.
· La zonificación de áreas de elevado valor estratégico, de áreas susceptibles a riesgos naturales, de áreas a ser protegidas, de áreas de producción económica y de áreas de usos múltiples.
· La preservación de la diversidad biológica y el fortalecimiento de la diversidad cultural
· La organización de una estructura institucional, legal y técnica adecuada para la gestión del proceso dentro de mecanismo de participación.
c) Los Objetivos de la Ordenación Territorial - Ambiental
Diversos objetivos tiene planteada la ordenación territorial - ambiental, pero siempre relacionados con el bienestar de la población, la eficiencia socioterritorial y la preservación de la calidad del ambiente.
· La calidad de vida de la población se define en términos del “... grado de bienestar de las comunidades y de la sociedad, determinados por la satisfacción de sus necesidades fundamentales para asegurar su existencia, permanencia y trascendencia”. (Delgado de Bravo. 1990). A ello se agregan las aspiraciones y deseos de la sociedad en relación con los beneficios intangibles que se derivan de la protección del ambiente. Es una manera de reconocer que la finalidad del desarrollo es el hombre, cuya actividad vital se desenvuelve en armonía con el medio ambiente que lo sustenta, en donde el desarrollo económico sostenible se constituye en el engranaje del motor a cuyo ritmo marcha la sociedad en búsqueda de su bienestar.
La calidad de vida aparece asociada a satisfactores de necesidades esenciales de la población, unos de carácter socioeconómico: educación salud, vivienda, servicios de equipamiento, recreación y cultura, accesibilidad, trabajo, seguridad social y participación ciudadana; y otros de carácter físico-ambiental: condiciones y cualidades del entorno natural, prevención de riesgos naturales y mitigación de procesos de degradación ambiental.
· El Crecimiento Económico Sostenido. Las condiciones y recursos naturales son utilizados por el hombre en la medida en que contienen elementos que pueden satisfacer sus necesidades, a los cuales se les asigna un valor monetario al ser sujetos de entrar al mercado como productos transables. El valor económico de las condiciones y recursos naturales es tema permanente de discusión por cuanto la renovabilidad de los considerados bienes libres (agua, suelos, aire, especies animales y vegetales y paisaje) se encuentra en entredicho, sin que por ello pierdan su valor de existencia y de bien natural.
El crecimiento económico sostenido viene a significar el desarrollo de la economía nacional cuyas tasas de crecimiento deben situarse de forma sostenida sobre el crecimiento de la población, sin afectar irreversiblemente la base de los recursos naturales que sustentan el proceso. Implica la acumulación nacional de excedentes de capital a través de un manejo racional y eficiente de los medios y factores de producción, enmarcada, a su vez, dentro del principio del beneficio recíproco en sus relaciones internacionales, para coadyuvar a lograr la satisfacción de las necesidades actuales y futuras de la población, en un entorno vital cualitativa y cuantitativamente siempre disponible.
Indudablemente, el crecimiento económico sostenido, y con ello la ordenación territorial - ambiental, está indisolublemente vinculado al dominio de procesos tecnológicos que puedan explicar y solucionar la dinámica de interrelación entre las estructuras geoecológicas y socioeconómicas. La negación de este criterio atenta contra las posibilidades futuras del desarrollo responsable. Ello significa, a su vez, que las tecnologías deben ser adecuadas a la dimensión humana y respetuosas de la base de sustentación ecológica.
· La Calidad Ambiental, entendida como el mantenimiento de las condiciones y cualidades del medio geobiofísico en un estado que favorece el desenvolvimiento de la vida. En este contexto, se entiende que el consumo de los recursos naturales se puede sostener en el tiempo sin degradar las existencias de sus elementos componentes, base del patrimonio natural. Este objetivo, de acuerdo con Goodland (citado por Sánchez. 1995), exige que las acciones de intervención satisfagan ciertos criterios:
a) El estado de los factores ambientales debe asegurar el desenvolvimiento adecuado, dentro de estándares deseables y posibles, de la vida humana y de los demás seres vivos.
b) La tasa de uso de los recursos naturales renovables no deberá exceder su tasa de regeneración o renovabilidad
c) Las tasas de generación de desechos no deberá exceder la capacidad asimilativa del ambiente (disposición sostenible de desechos)
d) El proceso de agotamiento de los recursos naturales no renovables debería requerir de un desarrollo comparable de sustitutos renovables para ese recurso.
Este objetivo se corresponde con la idea de reconocer que la sociedad no puede avanzar en la búsqueda de su desarrollo y bienestar si no dispone de permanentemente de un escenario geoecológico adecuado en el que indispensablemente tiene que actuar. Al ser éste un objetivo vinculado al desarrollo responsable, finalidad de la ordenación territorial - ambiental, comprende los principios siguientes:
a) Preservación. Significa la promoción de una política restrictiva al uso del recurso natural o condiciones naturales y se asocia normalmente con las áreas protegidas.
b) Conservación, significa utilizar los recursos de manera racional, respetando los procesos ecológicos que rigen su permanencia: valoración sobre daños mínimos permisibles conocidas las estructuras y la dinámica geoecológica.
c) Defensa, se refiere al control, restricción y protección de las condiciones y cualidades de los recursos naturales, de prácticas capaces de alterarlos en forma nociva.
d) Aprovechamiento Sostenible, o manejo adecuado de los recursos naturales para garantizar la satisfacción de las necesidades actuales de la población, sin comprometer la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras. En este contexto se incorpora el manejo integral de áreas ambientales y de recursos naturales.
e) Mejoramiento, es la acción orientada a lograr cambios favorables de determinadas unidades socioterritorial y ambientales. También significa establecer medidas en áreas que por el uso inadecuado requieren ser recuperadas.
Sobre la base de las consideraciones anteriores, se puede entender por ordenación territorial - ambiental una política del Estado para regular, promover, administrar y gestionar los procesos y efectos de la ocupación y uso del territorio, la localización de actividades económicas y el desarrollo físico - espacial en unidades ambientales georeferenciadas, en un todo armónico con las condiciones y cualidades del medio físico - natural, a fin de lograr los objetivos de mejorar la calidad de vida de la población, potenciar un crecimiento económico sostenible, manejar de manera adecuada los recursos naturales y mejorar la calidad ambiental.
Si se analiza el concepto dado se comprende que se articula a la toma de decisiones por parte de los agentes del Estado, a un proceso de participación consensual entre el sector público y el sector privado y a la toma en consideración de un conjunto de instrumentos técnicos, legales y administrativos que le otorgan al proceso viabilidad y permanencia.
El Desarrollo Responsable: Principio Rector de la
Ordenación Territorial - Ambiental
Diversas acepciones se le ha dado al concepto de desarrollo, vocablo ampliamente difundido y controversialmente interpretado, al punto de que hoy continúa en el “ojo del huracán” de quienes asumen posiciones en torno a las soluciones de los grandes problemas de la humanidad. En consecuencia, quienes participan en los procesos de ordenación territorial - ambiental deben enfrentar de entrada la interrogante sobre ¿qué tipo de desarrollo es el que se quiere ?.
Despejar esta pregunta implica comenzar por clarificar el concepto mismo del desarrollo. Este es un concepto que ha evolucionado rápidamente desde su asimilación a los términos progreso y crecimiento, por cuanto connota la posibilidad de lograr una serie de deseos y anhelos de carácter individual y colectivo por parte de la sociedad que va a ser objeto de intervención, hasta los vocablos sostenible y responsable para incorporar la dimensión ambiental y el sentido ético de equidad y pertinencia que ello implica.
Son diversas las definiciones que pueden encontrarse sobre el proceso de desarrollo. El Diccionario de la Real Academia Española, en una de sus acepciones, define el desarrollo como el acto de “ progresar, crecer económica, social, cultural y políticamente de las comunidades humanas”. Es una definición normativa que se enmarca en una concepción integral, que plantea acrecentar el valor patrimonial de la sociedad en sus diversos aspectos.
Por su parte, Sunkel (1.981) sitúa el desarrollo como “... un proceso de transformación de la sociedad que se caracteriza por la expansión de la capacidad productiva, el aumento de los promedios de productividad por trabajador y de ingresos por persona, los cambios en las estructuras de clases y de grupos y en la organización social, las transformaciones culturales y de valores, la evolución de las estructuras políticas y de poder, y la utilización de los recursos naturales dentro del criterio de uso sostenido, todo lo cual permite elevar el bienestar social y la calidad de vida de la población”.
Esta es una definición que intenta resumir procesos reales sobre la base del conocimiento de los rasgos del crecimiento económico, el desarrollo social, la participación política, la identidad cultural, la capacidad de sustentación ecológica y la autonomía nacional. Es una definición que, además, se adentra en la concepción ecologista del desarrollo al señalar el criterio de uso sostenido de los recursos naturales de manera armónica con el crecimiento económico.
El PNUMA (1976) establece el ecodesarrollo como concepción del desarrollo, que “... debe ser congruente con los potenciales específicos de cada lugar y región, prestándose atención al uso adecuado y racional de los recursos naturales, así como a las innovaciones y asimilaciones tecnológicas y formas de organización que respeten los sistemas naturales y modalidades socioculturales locales”. En este sentido, el ecodesarrollo es consustancial con el desarrollo económico y social, en armonía con el medio ambiente.
La WCED, en el Informe Brundtland (1987), también conocido como “Nuestro Futuro Común” , define el desarrollo sustentable como aquel que “... satisface las necesidades del presente sin dañar la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades”. Se comprende que desarrollo y ambiente son compatibles y sus objetivos son la satisfacción de necesidades de la población y la trascendencia permanente de la humanidad en un entorno natural adecuado.
El concepto de desarrollo sustentable dado en el Informe Brundtland ha sido objeto de numerosas críticas por su ambigüedad, interpretaciones contradictorias y dificultades encontradas en cuanto a su operatividad en la formulación de políticas. Organizaciones ambientalistas mundiales, tales como la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN), el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF), en la publicación Cuidar la Tierra (1991) acuñaron el término sostenible en varias combinaciones como término más adecuado a las propuestas de un desarrollo económico y social sólidamente fundado en la protección y valorización del ambiente, en la economía sostenible y en una sociedad sostenible.
Estas organizaciones ambientalistas usan la expresión desarrollo sostenible con el siguiente significado: “ mejorar la calidad de vida humana sin rebasar la capacidad de carga de los ecosistemas que la sustentan”; por lo tanto, una economía sostenible es el producto del desarrollo sostenible, al mantener su base de recursos naturales, que podrá continuar aprovechándose mediante el aumento de conocimientos, la eficiencia técnica y la sabiduría. En consecuencia, una sociedad sostenible aprende a ser y vivir de conformidad con los siguientes principios
· Respetar y cuidar la comunidad de los seres vivos
· Mejorar la calidad de vida humana
· Conservar la diversidad biológica y los sistemas sustentadores de la vida
· Velar porque la utilización de los recursos naturales renovables sea sostenible
· Modificar actitudes y prácticas personales en función de adoptar una ética de vida sostenible
· Facultar a las comunidades para cuidar su medio ambiente
· Establecer un marco nacional para la integración del desarrollo y de la conservación del ambiente
· Forjar una alianza mundial para la conservación del ambiente
Se podría argumentar, entonces, que el objetivo del desarrollo sostenible es la subsistencia permanente de todos los pueblos, de toda la gente y de su entorno natural en todo tiempo. Sobre el particular, la Ley 99 de la República de Colombia define el desarrollo sostenible como aquel que “... conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de vida y al bienestar social sin agotar la base de los recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente ni el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades”. (Congreso de la República de Colombia. 1993 ).
Aun cuando el término de desarrollo sostenible ha gozado de una amplia difusión mundial, aún no ha sido operacionalizado en función de sus connotaciones sociales, económicas, tecnológicas, legales y administrativas. En otras palabras, la concepción del desarrollo sostenible no ha trascendido de la declaración de intenciones de buenos propósitos ni de sus expresiones concretas en una determinada sociedad nacional y provincial. Además, la concepción ecologicista del desarrollo sostenible no ha permitido entender que el centro de atención debe colocarse primero en el hombre y en su entorno vital, razón por la cual el problema ambiental del desarrollo no es de naturaleza físico - natural sino de orden social.
Por otra parte, al no haber sido aperacionalizado este concepto en términos de acciones de desarrollo concretas, ni haberse definido las bases sociopolíticas y tecnológicas que viabilicen la concepción del desarrollo sostenible, se ha creído prudente introducir el concepto de desarrollo responsable sin el ánimo de entrar en contradicciones con el concepto de desarrollo sostenible, sino con la intención de colocar el acento en los componentes sociales, económicos, políticos y ecológicos del desarrollo y hacerlo comprensible para quienes diseñan las políticas públicas, y que exigen propuestas graduales concretas aplicables a la realidad de países que no cuentan con el arsenal económico y tecnológico de las naciones industrializadas.
Méndez Vergara (1998) entiende el concepto de desarrollo responsable como un proceso de desarrollo que se articula a un conjunto de principios de carácter teleaxiológicos y de fundamentos socioeconómicos, culturales, políticos y ambientales, que tienen como punto central a la gente y a su entorno vital, el cual debe conducir a que cada hombre y todos los hombres en cada lugar del planeta manifiesten su convicción de que allí vale la pena vivir y trascender. Es una concepción que se articula a una visión ecosocial, ética y pertinente del desarrollo.
Implica obligaciones individuales y colectivas que entran en el dominio del debe y puede ser, pero también en el campo de lo estratégico para alcanzar patrones de conducta y acciones de intervención frente a dimensiones de lo económico, social, cultural, ambiental y político-institucional, cuyo desideratum apunta a la calidad de vida de la población, a la calidad ambiental y al crecimiento económico ordenado. Implica, además, considerar al hombre en sí mismo como ente comprometido con sus semejantes y con la sociedad y con su entorno vital, lo que implica colocar los intereses humanos en el mismo plano de importancia con los intereses del ambiente.
El desarrollo responsable implica, además, la exaltación de la dignidad de la persona, la solidaridad y la supremacía del bien común, que reclaman la realización plena del hombre mediante el disfrute de la libertad, el ejercicio efectivo de la participación y el bienestar común, para lograr una mayor calidad de vida de la población en un ambiente sano; generar compromisos de todos en el logro de objetivos comunes y promover al Estado en su función primaria de satisfacer las necesidades colectivas e individuales de sus miembros y comunidades más débiles, y promover un ambiente apropiado para la realización solidaria, en el que se garantice la seguridad y la paz.
Son principios esenciales de un proceso de desarrollo que promueva cambios de actitudes frente a compromisos sustantivos para estimular el aprovechamiento racional de los recursos y las potencialidades que permanecen adormecidos por falta de oportunidades; que permitan lograr acuerdos sobre lo esencial de manera que se vinculen las energías de la nuevas generaciones y la orientación sabia de los mayores sobre áreas y sectores claves para el desarrollo; y que promuevan acciones básicas que apunten a la solución práctica de problemas urgentes y de necesidades sentidas por quienes han decidido permanecer en su tierra.
Es transitar hacia una alternativa más humana, solidaria y auténtica, donde el centro de atención debe ser la necesaria y armoniosa relación sociedad-naturaleza, cuya lección sea imaginar una sociedad que se coloque por encima de los lucrativos beneficios económicos que genera la comercialización del territorio, la destrucción de la naturaleza y la sumisión de los débiles.
Es construir el proyecto histórico para la transformación social y económica de nuestros países, en un ambiente comprometido con las generaciones futuras que exige conocer lo que somos, comprender lo que tenemos, tomar conciencia de lo que podemos, fijar lo que queremos e imaginar lo que deseamos para generar el amor y la solidaridad con lo nuestro como razón de ser de un compromiso trascendental.
Es configurar un proyecto histórico que promueva la consecución de objetivos claves articulados a fortalecer la identidad cultural (conocimiento y amor a la patria, a la región y a sus lugares), el desarrollo social (satisfacción de las necesidades fundamentales de la población y el respeto a la dignidad de la persona), el crecimiento económico de manera responsable (expansión del potencial nacional y regional y de procesos científicos y tecnológicos que abran nuevas oportunidades al bienestar de las comunidades), la sustentabilidad del patrimonio natural (defensa, preservación, aprovechamiento y mejoramiento del entorno vital y de los recursos naturales) y a lograr mayores grados de autonomía nacional y local (salvaguarda de los intereses regionales manteniendo relaciones de respeto con el resto del país).
Es concebir una nueva dinámica social que conduzca a repensar lo económico, lo social, lo cultural, lo ambiental y el orden sociopolítico dentro del proceso de las relaciones internacionales, sin perder las perspectivas del mundo y de nuestros lugares.
Es desarrollar una dinámica que comparta la tesis de una economía política al servicio del hombre y de la sociedad, que motive la adecuación de la demanda de recursos naturales que proporciona el territorio nacional y a sus provincias la posibilidad de uso sostenido de los mismos.
Es propiciar una economía que tienda hacia la autosuficiencia, la diversificación, la generación de bienes y servicios para satisfacer necesidades esenciales de las comunidades, sin olvidar el estímulo a la competencia en actividades con ventajas para abrirse camino en los mercados internacionales. Es crear nuevas oportunidades de empleo para tanta población que vive al margen de los ingresos mínimos necesarios.
Es promover la creación y difusión de procesos educativos para el aprender a ser, aprender a hacer y aprender a vivir como ciudadanos, mediante procesos de enseñanza - aprendizaje que se configuren sobre la base de una formación integral, de una formación profesional, de una capacitación continua para el trabajo y la producción y de una formación ciudadana.
Es estimular procesos tecnológicos social y ambientalmente adecuados, útiles para resolver los problemas de una sociedad solidaria, y el manejo de tecnologías avanzadas que permitan afrontar el desarrollo productivo de la entidad de acuerdo con los retos del siglo XXI.
Se trata de construir la nación y la configuración socioterritorial de las provincias y del país sobre sólidas bases locales, y de promover procesos administrativos donde las decisiones estén cercanas a las organizaciones sociales de las comunidades; de apoyar y asegurar la participación tanto de la actividad privada como de la comunidad en general en las metas que la entidad se proponga lograr, de manera de generar el compromiso por lo nuestro y colocar el esfuerzo sobre nuestros recursos y potencialidades para ponerlos al servicio de necesidades esenciales, antes que en la ilusión imitativa de modelos foráneos, sin obviar la dimensión de los lugares en un mundo que ya está inmerso en la globalización.
Es abrir caminos hacia la búsqueda de nuevas formas de organización y participación social como fórmula válida para consolidar la presencia de las comunidades en las decisiones de los órganos de gobierno. Es entender en su justa dimensión la modernización del Estado y el proceso de descentralización, como instrumentos de transferencia de competencias y de poder de decisión desde el poder público a la sociedad civil.
Es estimular las facultades creativas de las comunidades para cultivarlas y enaltecerlas, para transformar lo común y ordinario en artístico, para incentivar y promover su capacidad de gestión en proyectos de autorrealización y para exaltar la vocación de servicio y el deseo de ser útil.
Es, sencillamente, tomar consciencia de que los fundamentos para un cambio hacia lo posible, lo deseable y lo viable se encuentran en la disciplina social, el crecimiento económico sostenible, la preservación del ambiente, el cultivo de la inteligencia y el adiestramiento de las manos, el valor del trabajo, la salvaguarda de los valores fundamentales, combinados con una acción más participativa de las organizaciones sociales de base e intermedias y de una dirigencia comprometida con los valores, recursos y potencialidades que enaltecen y singularizan a una nación determinada.
En este concepto los objetivos del desarrollo responsable son la elevación de la calidad de vida de la población y de la calidad ambiental, lograr un crecimiento económico ambiental y socialmente comprometido, manejar los recursos naturales en relación con las opciones ofrecidas por tecnologías adecuadas y en función de satisfacer necesidades actuales y futuras de la población y buscar la armonía entre la demanda social y económica de la sociedad con la oferta del patrimonio natural.
Pero, ¿cómo puede operar el desarrollo responsable?.
Significa, no sólo establecer sus principios, sino despejar las interrogantes sobre los objetivos de la ordenación territorial - ambiental, los satisfactores de estos objetivos y las acciones programáticas cuya ejecución permite lograrlos, colocando su centro de atención en armonizar las demandas socioeconómicas en función de una oferta territorial - ambiental.
¿Cuáles podrían ser consideradas como objetivos de la ordenación territorial - ambiental?; ¿cuáles serían sus satisfactores? y ¿mediante cuáles posibles acciones de programación se tomarían decisiones para lograrlos?.
En este contexto, los objetivos de la ordenación territorial - ambiental y sus satisfactores se pueden agrupar en cuatro grandes categorías:
Calidad de Vida: salud, alimentación, educación, vivienda, seguridad social y pública, deporte y recreación.
Calidad Ambiental: saneamiento ambiental, protección de ecosistemas frágiles, manejo racional de recursos naturales
Economía Responsable: tecnologías de bajo impacto, diversificación y desconcentración de las actividades productivas, generación de empleo productivo y redistribución del ingreso
Reformulación del Proyecto de País: modernización del Estado, descentralización de la toma de decisiones, Estado de Derecho
La instrumentación de los satisfactores de cada una de estas categorías exige la desagregación en acciones programáticas o unidades concretas de planificación territorial - ambiental, que se expresan como contenido direccional en los planes o documentos rectores de las políticas de gestión del Estado.
Los satisfactores y las acciones de programación interactúan para generar bienes y servicios que, si bien es cierto, afectan la eficiencia del proceso de ordenación territorial - ambiental, en última instancia sientan las bases sobre las cuales se delinea y opera el desarrollo responsable. Las acciones programáticas son las que en la práctica operan para expandir la capacidad productiva, aumentar el ingreso familiar, mejorar la calidad de vida de la población, preservar la diversidad cultural, modernizar las estructuras administrativas del Estado y manejar de manera adecuada los recursos naturales y los sistemas ambientales frente a la presión de las demandas socioeconómicas.
En consecuencia, las acciones de programación se constituyen en las tareas de planificación territorial - ambiental que van a orientar la toma de decisiones y, por lo tanto, son exigentes en su diseño y contenido, el cual se ajusta normalmente a una secuencia que implica la localización, organización y productos, logros y efectos, responsabilidades institucionales y recursos necesarios para su gestión.
Como ejemplo, la calidad de vida vendría a constituir el conjunto de deseos o aspiraciones conscientes de los miembros de la sociedad por la permanencia, desenvolvimiento y trascendencia de la vida humana en armonía con los demás seres vivos. Exige como uno de los satisfactores primarios a la salud, o estado adecuado y calificado de bienestar físico, mental y social del hombre en un entorno vital sano. Este satisfactor demanda, a su vez, un conjunto de acciones u oferta potencial de propuestas de intervención sobre las cuales se espera que se tomen decisiones. Una acción potencial vendría a ser el equipamiento de infraestructura hospitalaria y sanitaria, cuyo perfil de programación se relaciona con los siguientes ítems: tipo de institución e infraestructura hospitalaria, ubicación en razón de su área de influencia a cubrir, objetivos a lograr tanto en lo preventivo como en lo curativo, servicios a brindar y capacidad a instalar, requisitos para su funcionamiento eficiente y suficiente, organización administrativa para una gerencia moderna, recursos exigidos para el cumplimiento de los programas, políticas de contingencia sobre posibles externalidades y mecanismos de coordinación y gestión para asegurar un adecuado desenvolvimiento futuro.
Este ejemplo le otorga validez a la forma de operar el conjunto de necesidades, satisfactores y acciones de programación, cuyo cabal cumplimiento en las comunidades configuraría la esencia misma del desarrollo responsable, cuyo propósito último es lograr que miembros de cada comunidad expresen su satisfacción de vivir y trascender en su entorno vital.
Por otra parte, un proceso de planificación territorial - ambiental, como instrumento del desarrollo responsable, debe fundamentarse en criterios claves para hacer de este proceso una modalidad de actuación del sector público, particularmente en cuanto a la formulación y gestión de uno de sus instrumentos fundamentales: los planes de ordenación territorial - ambiental.
Criterios Claves del Proceso de Ordenación
Territorial - Ambiental
La ordenación territorial - ambiental, desde la perspectiva de su praxis, exige no sólo plantear el principio rector del desarrollo responsable, sino un conjunto de criterios claves que pudiesen superar las deficiencias y obstáculos de los enfoques tecno-burocráticos o reduccionistas de la planificación predominantes en América Latina, máxime cuando se trata del proceso de ordenación territorial - ambiental.
1) Un Proceso visto como Necesidad que Genere Compromisos
Un criterio que debe prevalecer en un proceso de ordenación territorial - ambiental es el de necesidad para generar el compromiso. Se entiende como la aceptación consensual y participativa de los diversos actores gubernamentales y de la sociedad civil, sometidos incluso a relaciones conflictivas, por establecer un proceso de planificación y de gestión territorial - ambiental que facilite expresar sus expectativas y la solución de sus problemas, en términos de satisfactores y de acciones programáticas concretas.
En este contexto, la necesidad y el compromiso se precisan desde varios puntos de vista convergentes: a) El plan debe surgir como una necesidad social e involucrar de manera activa al agente decisor: el Estado. Este lo conforman los tres poderes públicos: Ejecutivo, Legislativo y Judicial en tres ámbitos territoriales: nacional, provincial y municipal, en los que debería existir agentes que respondan a las exigencias del proceso, siempre de manera complementaria; b) El proceso se debe articular a las organizaciones y agentes sociales que actúan en los diferentes niveles y ámbitos de planificación, por cuanto son actores inmersos en la dinámica socioterritorial y ambiental. Ello significa comprender que el primer eslabón de la viabilidad se encuentra en el hecho de que el proceso debe nacer, crecer y permanecer como necesidad de las organizaciones de la sociedad civil en acuerdos estratégicos con los agentes del Estado.
2) La Participación Como Mecanismo de Búsqueda de Consenso Sociopolítico
Desde la perspectiva de la ordenación territorial - ambiental, y en razón del criterio de necesidad y compromiso, parece conveniente destacar el papel de la participación como mecanismo que le otorga aval al proceso y, además, le asegura viabilidad sociopolítica. La participación comprometida es el "puente" que une a los agentes decisores y a las organizaciones de la sociedad civil para alcanzar logros comunes, muchos de ellos definidos en los satisfactores de las necesidades humanas en armonía con su entorno vital.
Se entiende la participación como un proceso de diálogo activo entre actores sociales de carácter público y privado, que a través de la información, opinión, discusión y confrontación de ideas, busca el consenso sobre el qué, el dónde, el por qué, el para qué, el para quién, el cómo y el cuándo de los objetivos y de las propuestas de acciones de intervención, para de esa manera sentar las bases sobre la cual se construye la viabilidad sociopolítica del proceso de ordenación territorial - ambiental.
3) El Marco Sociopolítico como Referente para la Administración y la Gestión.
La ordenación territorial - ambiental es un proceso que involucra a toda la sociedad, que encuentra en la base de sustentación ecológica las fuentes materiales de sustentación y que tiene en el Estado el exponente del sistema socioeconómico. En este contexto, un proceso de ordenación territorial - ambiental exige adentrarse en el conocimiento del modelo que enmarca el proceso socioeconómico y que afecta al medio ambiente. En este sentido, es esencial comprender, el menos, los elementos siguientes: a) Entender el estilo y direccionalidad que el Estado le imprime a los procesos de desarrollo y b) Conocer el marco sociopolítico y administrativo, el institucional y legal y el marco presupuestario y financiero, a fin de darle viabilidad sociopolítica y económica al proceso de planificación y gestión territorial - ambiental.
4) La Definición de Objetivos y la Noción de Propósito, Eje de Coherencia Técnica.
Un proceso de ordenación territorial - ambiental debe tener siempre presente el concepto de noción de propósito, entendido desde por lo menos tres perspectivas complementarias: a) El proceso debe responder a objetivos claros, alcanzables, operativos y coherentes relacionados con la concepción del desarrollo que orienta el proceso y con logros a obtener, en función de las necesidades y aspiraciones de la sociedad en armonía con la base de sustentación ecológica y b) la noción de propósito se refiere también a la necesaria concordancia del proceso con el proyecto histórico nacional, regional y local, o con una visión-objetivo compartida por la sociedad.
5) El Conocimiento Para la Acción y la Gestión, Eje Operativo del Proceso
El proceso de ordenación territorial - ambiental se dirige a modificar una situación que se juzga insatisfactoria o injusta, en razón de ciertos objetivos. Este postulado ha conducido a la búsqueda de una base conceptual, de métodos y técnicas que hagan más eficiente el proceso de planificación en realidades sociales y estructuras ecológicas caracterizadas por múltiples condiciones, limitaciones, recursos y potencialidades.
En este contexto, es evidente que deben asumirse supuestos más realistas, que articulen lo sociopolítico con lo técnico y lo administrativo, referenciados territorial y socioterritorial y ambientalmente; que se trabaje con categorías concretas: características relevantes de las condiciones geobiofísicas y socioeconómicas: problemas y condicionantes, recursos y potencialidades; que se induzcan análisis prospectivos y se facilite el diseño acciones de intervención y el establecimiento de mecanismos de gestión. Es concebir un proceso metodológico que se adecue a las condiciones de una realidad socioterritorial específica para generar el conocimiento pertinente en cuanto al objeto y los objetivos del proceso. La generación del conocimiento para la acción debe articularse a procesos de innovación y difusión permanentes, sobre la base del presente pero de cara al futuro. Ello implica revisiones periódicas y ajustes permanentes para que tenga vigencia y se transforme en un instrumento útil al servicio de las necesidades de la sociedad.
Como se ha podido apreciar, el Plan como instrumento exige como punto de partida adentrarse en el conocimiento de los subsistemas geobiofísicos y socioeconómicos. Ello implica plantearse un proceso iterativo articulado a varios momentos o etapas : el diagnóstico operativo de validación, la prospectiva, la formulación de propuestas de acciones de programación y el establecimiento de mecanismos de gestión, que se expresan en el Plan de Ordenación Territorial y de Gestión Ambiental, instrumento básico al servicio del desarrollo responsable.
Implica, igualmente, que la generación del conocimiento para la acción sugiere una disposición permanente por parte de los técnicos para la creación de nuevos conocimientos, teorías y procedimientos, que permitan la innovación y difusión continua de perfeccionamientos en la planificación territorial y gestión ambiental, de manera que se manejen rigurosamente las condiciones y cualidades de las situaciones socioterritorial y ambientales del presente para preceder y presidir la acción.
A Manera de Conclusión
En los procesos de planificación y gestión territorial - ambiental no existe ninguna receta que pueda ser válida para cualquier situación. Por el contrario, se trata de un campo fértil en el que se debe profundizar en los fundamentos teórico - metodológicos y, fundamentalmente, en los mecanismos y enfoques de gestión, coherentes con una concepción de desarrollo que responda a los requerimientos esenciales de nuestras sociedades en armonía con su base de sustentación ecológica, que es donde se encuentra el corazón programático del desarrollo responsable como proyecto de país.
Referencias Bibliograficas
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[1] Instituto de Geografía y Conservación de Recursos Naturales; Facultad de Ciencias Forestales y Ambientales,
Universidad de Los Andes, Mérida - Venezuela
Palabras Claves: ordenación del territorio, planificación ambiental, desarrollo sostenible, desarrollo responsable, planificación territorial - ambiental, criterios de planificación.
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