ENFOQUE DEL DESARROLLO LOCAL
Prof. María Gabriela Camargo Mora
Instituto de Geografía y Conservación de Recursos Naturales. Universidad de Los Andes. Mérida-Venezuela.
Introducción
Los fenómenos de globalización y la crisis del Estado de Bienestar son dos factores que interrelacionados determinarán una nueva concepción del desarrollo, nuevas formas de política redistributivas y un camino hacia lo local, bajo la concepción de la democracia mas democrática, participativa y comunitaria. El ámbito local se impone como verdadero campo de nuevas prácticas de organización relacional (Pujada & Font, 1998).
Desde la última década, se viene dando una situación de crisis y reemplazo de viejos paradigmas, pasando de la visión redistributiva al potencial de desarrollo en el territorio, provocando un cambio significativo en la conceptualización y aplicación de la política de desarrollo regional.
Durante este período se han registrado una serie de cambios en el enfoque regional (op cit, 1998)[1]: mientras la concepción clásica de la Política Regional, era la expresión espacial del modelo del bienestar de la teoría Keynesiana, orientada en este caso a la promoción de una distribución geográfica más equilibrada, mediante la aplicación de políticas de apoyo a las áreas que no recibían los beneficios del sistema de producción en masa (Morgan, 1996), la concepción de Desarrollo Local es una estrategia de planificación para conseguir un desarrollo territorial equilibrado y sostenible basado en los recursos disponibles (Precedo,1993; Colletis y Pecqueur,1995).
La visión del desarrollo endógeno ha introducido como estrategia dominante el desarrollo difuso, el desarrollo “desde abajo”, en el cual el espacio asume la connotación de territorio, es decir, de un factor estratégico para el desarrollo. El foco de análisis se ha trasladado desde la problemática de la redistribución a la problemática de la creación de recursos, a la endogeneización de los mecanismos de desarrollo (Pujada y Font, 1998). Progresivamente se ha ido abandonando la aproximación “Top – dow” (desde arriba), orientada a la redistribución espacial de la actividad económica y a la reducción de las diferencias regionales de los niveles de renta per cápita. Al mismo tiempo ha ido tomando fuerza el enfoque “bottom – up” (desde abajo) orientado al desarrollo económico de las ciudades y territorios (Rodríguez, 2001). Cobra fuerza el concepto de Desarrollo Endógeno Local y el aprovechamiento del potencial endógeno en el territorio.
Específicamente, los cambios en los problemas, criterios, objetivos, agentes e instrumentos de la política regional son:
El enfoque prioritario de correcciones de desequilibrios regionales va cediendo terreno al enfoque del desarrollo regional, desde el momento en que se puede hablar de una crisis regional generalizada y de la necesidad de adaptación por parte de todas las regiones al contexto de creciente competencia entre territorios.
En el dilema clásico entre equidad y eficacia, la primera va cediendo protagonismo a la segunda. Es también una consecuencia de la creciente competencia entre territorios.
Los criterios de eficacia y competitividad se anteponen ante la equidad territorial que prevalecía en la antigua política regional.
El objetivo básico continúa siendo el desarrollo económico, pero se ha pasado de una visión muy monolítica, centrada sobre todo en la industrialización, que considera la industria como motor de desarrollo, a una visión más amplia centrada en el crecimiento y modernización, objetivos compatibles con el fomento de diversos sectores productivos; la agroindustria, la industria, los servicios, el turismo, etc.
En las etapas anteriores la política regional era competencia casi exclusiva de la Administración Central de cada Estado. Los cambios han ido en dos direcciones: por un lado el protagonismo importante y creciente de la política regional; y por otra parte, la mayor participación de las administraciones regionales y locales en el desarrollo económico de su territorio.
Los instrumentos puestos al servicio de la política regional han tenido también cambios importantes. A grandes rasgos, los instrumentos clásicos se podían agrupar en cuatro grandes apartados: los incentivos a la industria, la empresa pública, la infraestructura y las des-incentivos y controles en áreas cogestionadas. En la nueva política regional hay un abandono de la empresa pública como motor del desarrollo de áreas atrasadas, aunque se mantiene un papel activo del sector público en los medios tecnológicamente innovadores; suprime casi completamente los incentivos y controles en áreas altamente desarrolladas, consecuencia tanto de la extensión de la crisis regional como de la pre-valencia de las ideas más liberales; reduce y selecciona los incentivos regionales; y, potencia la mejora del entorno: mas servicios a las empresas, mas dotaciones de infraestructuras, más formación de los recursos humanos, mas calidad de vida, etc.
Estos cambios han planteado una problemática y unas demandas sociales que la tradicional concepción de la política macroeconómica no ha sabido solucionar. Desde hace algunos años, ha aparecido como complemento de las políticas tradicionales de desarrollo, un nuevo enfoque basado y fundamentado principalmente en el aprovechamiento de los recursos y potencialidades endógenas, entendidas siempre como punto de partida y nunca de llegada para un nuevo tipo de desarrollo centrado en lo local.
En los desafíos que presenta el ajuste a la nueva dinámica económica (crisis y reestructuración productiva), las comunidades regionales y locales han tomado la iniciativa de hacer más eficientes sus sistemas productivos utilizando el potencial de desarrollo existente en el territorio (sobretodo los recursos naturales, la capacidad emprendedora y la cultura productiva y tecnológica), abordar los problemas que presentan la estructuración productiva (el aumento del paro y el cambio estructural) (Pujada & Font, 1998).
El nivel local sé esta convirtiendo así en un enfoque esencial de análisis (Bennet, 1997) e intervención; por lo que los planificadores se esfuerzan en desarrollar estrategias de desarrollo económico que utilicen los recursos locales de base, tanto humanos como físicos, para hacerlos competitivos, y evitar la emigración desde las áreas menos favorecidas hacia las áreas más desarrolladas, o atajar el despoblamiento de muchas áreas rurales y de montaña y equilibrar los excesos de los procesos de crecimiento metropolitano aglomerado.
Desarrollo Local: concepto, objetivo y alcances
Se puede definir como un modelo de desarrollo territorial descentralizado, asociado a la estrategia de las pequeñas ciudades. Un modelo de desarrollo que promueve la difusión de los nuevos procesos de cambio a todo el territorio; frente al modelo internacional, que fomenta los procesos de acumulación en las grandes aglomeraciones, que refuerzan la concentración espacial del bienestar y, en consecuencia, el incremento de las desigualdades sociales y territoriales (Pujada & Font, 1998).
Houée en Fabio (2001) señala que el Desarrollo Local es una acción global de movilización de los actores locales, con el fin de valorizar los recursos humanos y materiales de un territorio dado, manteniendo una negociación o diálogo con los centros de decisión económicos, sociales y políticos en donde se integran y de los que depende.
El Coloquio Europa-América del Norte (Montreal, 1988) define el Desarrollo Local como el esfuerzo de concertación y planificación emprendido por el conjunto de representantes de todos los medios, gubernamental, privado, sindical y comunitario, a fin de desarrollar la economía del territorio.
Tiene como propósito comprender la dinámica de las unidades territoriales en las que se realiza el desarrollo. Unidades que son el marco de la vida de los ciudadanos y del trabajo, y en las cuales se da la interacción entre el proceso productivo y el sistema económico en su conjunto y que no son otras que las unidades locales. Pretende orientar los cambios de un territorio en la dirección adecuada en los intereses generales del sistema local, garantizados a partir de la más eficaz participación posible y de la utilización de indicadores de calidad territorial. Definir políticas, estrategias, basados en nuevos instrumentos para la acción pública, que se concretan en la mejora y satisfacción sostenible de las demandas de los actores territoriales y sociales (Vázquez, 2001).
Desde una perspectiva económica, Álvarez (2001), define el Desarrollo Endógeno Local como un: proceso de cambio y de fortalecimiento de las estructuras económicas, en un territorio homogéneo por sus características culturales, sociales y económicas, proceso que, desde un punto de vista social presenta la singularidad que la dirección corresponde a los agentes locales que lo controla y no, a una dirección exterior[2].
La anterior definición se amplía si se complementa con la expresada por el Consejo Europeo, que lo define desde la perspectiva del Desarrollo Sustentable:
“…como el proceso que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.”[3]
El Desarrollo Local para obtener un desarrollo realmente equilibrado acompaña a las políticas económicas con la dimensión sociocultural y territorial; lo cual conduce hacia la formulación de un modelo de desarrollo sostenible que integra las políticas territoriales, económicas, sociales y medioambientales en un modelo, basado en los principios de la coordinación, la subsidiariedad, la complementariedad y la cooperación (Precedo, 1994).
Desarrollo Local, Desarrollo Endógeno y Desarrollo Descentralizado
El concepto de Desarrollo Endógeno nace como reacción al pensamiento y a la práctica dominante en materia de desarrollo territorial en las décadas de los 50 y 60, pensamiento y práctica enmarcados en el paradigma industrial fordista y en la difusión “del centro-abajo” de las innovaciones y de los impulsos de cambio. Sin embargo, en las últimas décadas, una nueva acepción de desarrollo “endógeno” aparece de la mano de crecimiento “endógeno”, propio de los nuevos modelos de crecimiento económico global o agregado que hacen de la innovación tecnológica un fenómeno interno a la propia función de producción (Boisier, 2004),
Garofoli (1995), uno de los más notables exponente del “nuevo regionalismo” europeo define el Desarrollo Endógeno de la manera siguiente:
Desarrollo Endógeno significa, en efecto, la capacidad para transformar el sistema socio-económico; la habilidad para reaccionar a los desafíos externos; la promoción de aprendizaje social; y la habilidad para introducir formas específicas de regulación social a nivel local que favorece el desarrollo de las características anteriores. Desarrollo Endógeno es, en otras palabras, la habilidad para innovar a nivel local.
Boissier (2004) señala, que todo proceso de Desarrollo Endógeno se vincula al desarrollo local de una manera asimétrica:
El Desarrollo Local es siempre un Desarrollo Endógeno, pero este puede encontrarse en escalas supra-locales.
Por otra parte, la descentralización es una cuestión que se plantea con gran fuerza en América Latina desde los años setenta, al comienzo asociada al modelo neo liberal de política económica que acompañó al entrenamiento de los gobiernos de facto y posteriormente, vinculada precisamente a la recuperación democrática que se instala definitivamente en todo el sub-continente a partir de marzo de 1990 (op cit, 2004).
Boisier (2004) señala que la descentralización se despliega en tres dimensiones: la funcional, la territorial y la política. En cualquier caso descentralizar siempre implica una redistribución de poder y normalmente significativa crear instituciones que tienen como características básicas el contar con una personería jurídica independiente de otras figuras jurídicas (como el Estado), con recurso o presupuesto propio y con normas de funcionamiento propias.
Estas tres categorías o dimensiones “puras” de la descentralización pueden combinarse por pares para dar origen a formas mixtas y entre ellas, la descentralización política territorial, es decir, el establecimiento de entes de gobierno para los territorios mediante su generación por votación popular. El desarrollo descentralizado supone la configuración del territorio en cuestión como un sujeto colectivo con capacidad para construir su propio futuro (op cit, 2004).
Existe una clara intercepción entre desarrollo endógeno y descentralizado, puesto que es el poder transferido y también creado a partir de la descentralización el que permite tomar decisiones en relación a opciones de desarrollo y el que permite la apropiación parcial del excedente a fin de realimentar el proceso de crecimiento in situ (Boisier,2004).
El Desarrollo Local es una Estrategia Territorial competitiva basada en el aprovechamiento pleno del potencial de utilidad endógeno con la adecuada inserción de impulsos y recursos estratégicos endógenos. Tiene un carácter pluridimensional e integrado y supone la implantación de un proceso sistemático y sostenible a largo plazo de dinamización del territorio y la sociedad local, mediante la participación protagónica y corresponsable de los principales actores socioeconómicos y políticos locales (Cotorruelo, 2001)
Cotorruelo, (2001:102-10) señala que el Desarrollo Territorial en condiciones de competencia se puede concebir como un proceso de Objetivos Múltiples que, por su carácter y dinámica, demanda una adecuada Planificación y Gestión Estratégica. Estos objetivos son:
Eficiencia en la asignación de recursos, para la Competitividad Territorial;
Equidad en la distribución de la riqueza y el empleo, para la Cohesión social;
Equilibrio del entorno medioambiental, para la conservación del sistema productivo-territorial.
Pujadas & Font (1998) señalan, que el Desarrollo Endógeno Local se ha de ver desde una doble perspectiva, teórica y práctica. Desde la perspectiva teórica surge la constatación de la existencia de dos grandes vías de desarrollo económico: la basada en la concentración/difusión urbano/industrial y la basada en la industrialización local descentralizada. Desde la perspectiva práctica supone un referente claro que orienta y cohesiona las iniciativas locales.
En teoría, la forma de organización del estado (federal, regional o unitario), las diferencias existentes entre las líneas programáticas de las políticas espaciales que pueden tener los gobiernos de las Administraciones centrales y locales, así como la propia historia de la política económica de los distintos países, explicarían el diferente tratamiento recibido por las iniciativas locales. Pero la realidad es que las diferencias teóricas entre las naciones suelen ser mayores que las existentes en la realidad práctica. Lo que resulta verdaderamente importante a estos efectos es el tipo de enfoque de la política económica, terreno en el que se pueden distinguir tres posiciones (IMPI, 1995):
Enfoque de Desarrollo Local iniciado desde la administración central (desde arriba, o de arriba abajo). En este modelo, es el Estado el que decide cuáles han de ser los criterios de desarrollo y quienes han de ser los beneficiarios o qué zonas. Este modelo coincide sustancialmente con los principios Keynesianos.
Enfoque de desarrollo basado en la iniciativa privada. Se trata de un modelo que supone que es el mercado el que determina en última instancia el desarrollo local, debiendo limitarse el Estado al mínimo. Se trata de una posición que asume los principios neoclásicos.
Enfoque de desarrollo local iniciado localmente (desde abajo). Se trata de un modelo que se basa en el hecho de que el proceso de reestructuración económica internacional (globalización) ha creado nuevas formas de inestabilidad social por la incapacidad de la administración central para hacer frente a temas que no sea el control de las grandes variables macroeconómicas (déficit, inflación, desempleo, etc.). Y por ello se considera que son las comunidades -integradas por una diversidad de agentes públicos y privados – las que se encuentran en mejores condiciones para decidir su futuro, utilizando para ello los recursos locales bajo control local, actuando como mecanismo dinamizador los procesos de desarrollo endógeno: las actuaciones públicas se dirigen a animar el surgimiento y el desarrollo de empresas locales.
Vázquez (1991), uno de los responsables de la introducción del Desarrollo Endógeno Local en España, analiza las diferentes estrategias de desarrollo local y define dos grandes alternativas: o bien dar un salto tecnológico y productivo profundo, ajustando completamente la estructura productiva local, o bien avanzar paso a paso utilizando plenamente el potencial de desarrollo endógeno, es decir, el conjunto de recursos existentes en el territorio[4].
Cotorruelo (2001), señala que la Estrategia de Desarrollo Local se instrumenta a través de medidas de políticas de carácter multi-sectorial y, en su caso, sectoriales, que actúan de manera sistemática sobre los factores de competitividad de cada territorio (organización institucional, redes productivas y entorno territorial competitivo).
El desarrollo de la economía local depende de la capacidad de cada región para transferir sus recursos de las viejas actividades a las modernas, fundamentalmente mediante la incorporación de nuevas tecnologías.
Desarrollo Local: instrumentos innovadores de participación.
El Desarrollo Local requiere de la aplicación de instrumentos innovadores de participación que reúnan a ciudadanos, técnicos, políticos, empresarios y grupos sociales con el objeto de deliberar y consensual una estrategia de desarrollo local basada en la sostenibilidad ambiental, económica y social.
La aplicación de un proceso integrador y participativo conlleva a una manera de tomar decisiones y por ello requiere un cierto cambio de mentalidad sobre el papel de las instituciones y de los ciudadanos. Se trata de transformar el rol de “paternalismo burocrático”, que ha caracterizado al gobierno local en el pasado, por un nuevo rol de habilitador y facilitador (Wilk $ May, 1995 en Voisey, 1998), fundamentada en una nueva organización relacional denominada “Gobernanza Moderna”.
El modo de gobernar de las sociedades ha experimentado cambios en los últimos tiempos, parece una realidad incontestable, realidad que se concreta en la erosión de las bases tradicionales del poder político (Pierre, 2000). En efecto, se ha pasado de una noción de gobierno en la que el Estado era el incuestionable centro del poder político y tenía el monopolio en la articulación y persecución del interés colectivo, a una situación en la que las decisiones son el producto de la interacción y las dependencias mutuas entre las instituciones políticas y la sociedad. Para referirse a esta realidad suele emplearse el término gobernanza, gobernación o gobierno en red (governance en inglés), como fenómeno distinto del gobierno tradicional basado en la relación jerárquica entre quien gobierna y quien es gobernado y que se apoya en la facultad normativa del Estado y en su capacidad para hacerla efectiva (Navarro, 2002)
El origen y las causas de estas transformaciones del Estado habría que buscarlos tanto en el fenómeno de la globalización como en la propia evolución de las sociedades desarrolladas hacia una mayor complejidad. Realidades como: la internacionalización de la economía, una mayor demanda del sector privado de participar en las decisiones públicas, la complejidad inherente a los nuevos asuntos de políticas (policy issues) o la generalización de los modos de la “nueva gestión pública”, fuerzan todas ellas un cambio hacia nuevos esquemas de articular las decisiones (op cit, 2002).
En este escenario de complejidad, se afirma que ningún actor, sea éste público o privado, tiene en la actualidad ni el conocimiento ni la información suficiente para dar respuesta a los problemas de nuestras sociedades complejas. Ninguno dispone por sí solo de la posibilidad de dominar unilateralmente los diferentes sectores de política. Así, el paisaje político y la capacidad del gobierno -entendido en su sentido tradicional- de imponer unilateralmente su voluntad se ven alterados de manera muy significativa, forzándose la evolución hacia otros modos de articular el interés colectivo. La presunción implícita es que las instituciones políticas ya no ejercen el monopolio de la acción de dirigir la sociedad. Como consecuencia de los cambios referidos, parece estar produciéndose una transición desde unas pautas tradicionales de ejercicio del poder político basado en una relación de “un solo sentido” entre los que gobiernan y los que son gobernados, hacia un modelo de “doble sentido” en el que se toman en consideración tanto los intereses, percepciones y oportunidades de los que gobiernan como los de los que son gobernados (Kooiman, 2000).
La primera referencia de la que se tiene conocimiento sobre el término Governance, procede del siglo XVI[5], cuando el término surgió en el marco de su empleo para designar el gobierno o servicio administrativo de una región. En algunos casos se entiende bajo la idea de “ejercicio administrativo del gobierno”, en otras se equipara el término gobernanza al de “gobernabilidad del sistema político”. Las diferencias están lejos de ser sutiles, ya yendo más allá, tenemos que para algunos la noción involucra sólo al “ejercicio de poder dentro del Estado”, mientras que en otros casos se involucra el “ejercicio de poder y las interrelaciones entre Estado y sociedad”[6].
Mayntz, 1998 define la Gobernanaza Moderna como “una forma de gobernar más cooperativa, diferente del antiguo modelo jerárquico, en el que las autoridades estatales ejercían un poder soberano sobre los grupos y ciudadanos que constituían la sociedad civil”.
La teoría de la gobernanza se distingue de otras teorías en que no sitúa las demandas (necesidades) en la sociedad, y las capacidades en los gobiernos. Por el contrario, necesidades y capacidades, en sus tensiones (dinámica de interacciones), pautas (complejidades e interdependencias) y actores (diversidad de significados e interpretaciones) pueden contemplarse al mismo tiempo como elementos sociales y políticos, públicos y privados, sociales y estatales en sus mutuas interdependencias (Ruano, 2002).
Rhodes, (1997: 53) señala que “en la gobernanza moderna, las instituciones estatales y no estatales, los actores públicos y privados, participan y a menudo cooperan en la formulación y la aplicación de políticas públicas. La estructura de la gobernanza moderna no se caracteriza por la jerarquía, sino por actores corporativos autónomos (es decir, organizaciones formales) y por redes entre organizaciones”.
Este nuevo estilo de gobernar se estructura a través de “Redes de Actores” interdependientes y de lógicas no jerárquicas. Este estilo de diseño de políticas locales, identificado por Brugué y Gomá (1998) como gobierno relacional se basa en aportaciones estratégicas de las instancias locales al desarrollo y bienestar de las ciudades. Sin embargo, esta transformación implica superar algunas de las dificultades que arrastra el sistema político actual. Quizás uno de los mayores obstáculos para el desarrollo consiste en lograr que los ciudadanos tengan interés y confianza en las instituciones públicas que les representan (Subirats, 1997 en Lostado, 2001).
Los enfoques tradicionales y de tipo jerárquico han desvirtuado la comunicación entre los ciudadanos y la política. La idea de devolver a los ciudadanos la confianza en las instituciones que les representan y permitirles participar en el proceso de toma de decisiones se está incorporando en el ámbito local. Las claves están en ofrecer a los ciudadanos la oportunidad y los recursos para que puedan participar en la deliberación y definición de opciones estratégicas que afectan a su calidad de vida. Si bien en algunos casos la propia dinámica de la participación puede crear nuevas instituciones que modifiquen las condiciones estructurales iniciales (Tabarra, 1999). Uno de los retos de los gobiernos locales es el de evolucionar hacia una democracia menos jerárquica y más participativa que renueve tanto la cultura política como las instituciones (Lostado, 2001).
El Desarrollo Local requiere de un cambio en las instituciones que permita integrar los aspectos sociales, económicos y ambientales para la transformación de políticas públicas previamente existentes. La comunicación y la coordinación Inter. -departamental constituyen elementos imprescindibles en la cultura de la sostenibilidad (op cit, 2001).
El avance hacia modelos de tomas de decisiones más participativos supondría superar el reto que conlleva incluir y articular las concepciones y los intereses de sectores más vulnerables, tradicionalmente marginados y sub. representados, en las decisiones políticas. El Desarrollo Local pone el énfasis en la implicación de todos los agentes sociales en el proceso (op cit, 2001).
Según la Unión Europea las decisiones deben ser tomadas en el nivel apropiado más bajo, de modo que sean lo más cercanas a las personas afectadas. Esto se le denomina “Principio de Subsidiariedad”. Las autoridades locales son las más próximas a los problemas, las personas y a muchas soluciones. Estas deben trabajar en colaboración con redes sociales, más próximas a las realidades y conocedoras de su situación.
Existen muchas organizaciones, grupos e individuos que participan en el Desarrollo Local, a los que se les suele denominar “actores”, es decir, aquellos que actúan. En el seno de una comunidad local, dichos actores pueden agruparse en las siguientes categorías: ciudadanos, grupos de interés, empresas e industrias locales y gobierno central. La vinculación entre los diferentes actores puede conformar redes para dar soluciones a las problemáticas planteadas.
El Ministerio Británico de Medio Ambiente, Transporte y Regiones señala seis principios guía que deben tomar en cuenta las autoridades locales para mejorar la participación:
Buscar la idoneidad entre el método participativo y los objetivos;
Desarrollar un enfoque estratégico;
Llevar a cabo un seguimiento y una evaluación;
Identificar y tratar tendencias de exclusión social;
Desarrollar capital social y capacitación ciudadana; y
Facilitar un enfoque Interinstitucional.
El Desarrollo Local pone particular énfasis en la necesidad de implicar a todos los sectores sociales y a los ciudadanos en la promoción del desarrollo sostenible. El concepto de “Desarrollo Sostenible” conlleva las nociones de equidad y transferencia de poder a la comunidad. Así uno de los mayores retos planteados consiste en fortalecer la democracia local para permitir una mayor participación social en el proceso de toma de decisiones.
En el proceso de tomas de decisiones es necesario la promoción de una buena red asociativa, la dignificación de los sectores sociales organizados y el fomento del asociacionismo (Merino, 1998). Estos aspectos de organización social forman parte del llamado “Capital Social”.
Putnam (1995) define el Capital Social como “el conjunto de características de organización social tales como redes asociativas, normas establecidas y grado de confianza que facilitan la coordinación y cooperación para el beneficio mutuo”.
El reto que plantea la necesidad de capital social es conseguir un grado de solidez tal entre las instituciones sociales que facilite la consecución de un fin colectivo que de otro modo, en el ámbito individual, sería inalcanzable. Sin embargo, a pesar de que los niveles elevados de capital social facilitan la vida en la comunidad, si el acceso a las estructuras donde se toman las decisiones está restringido o limitado solo a determinados grupos sociales, fallaran las condiciones para la transición hacia la sostenibilidad (Lostado, 2001).
Los actuales sistemas democráticos plantean problemas de falta de legitimidad respecto a los procesos de tomas de decisiones, y por ende, sobre la legitimidad y la eficacia de las decisiones mismas. Existe la necesidad de revitalizar el ámbito local potenciando la democracia participativa (op cit, 2001).
De acuerdo a los señalamientos anteriores los gestores locales tienen tres grandes líneas de acción para desarrollar simultáneamente:
Institucionalizar programas que permitan avanzar en el Desarrollo Local.
Definir de manera concertada, entre las autoridades y la sociedad civil, los objetivos fundamentales para la organización y control del territorio
Adoptar y fortalecer distintos instrumentos adecuados a la política ambiental municipal.
Recursos y potencialidades Endógenas en el territorio
El estudio de las potencialidades endógenas de los “lugares” en un espacio determinado, requiere que se le analice no sólo en función de un entorno inmediato, sino también dentro de las diferentes escalas geográficas: mundial, binacional y multinacional, nacional, regional y local, en cuyo marco económico y social se están tomando buena parte de la decisiones que van a condicionar el futuro inmediato de la ciudad. Marco donde debe insertarse ésta, con estrategias propias y concretas, definidas en función de sus ventajas competitivas. En tal sentido, el estudio del Desarrollo Local debe realizarse, de una manera vinculante e iterativa, entre las escalas geográficas siguientes:
Mundial: representada por las tendencias globalizadoras y descentralizadoras que se expresan a través de redes económicas.
Binacional y multinacional: representado por bloques de integración como son la Unión Europea, la Comunidad Andina, MERCOSUR, entre otras.
Nacional: unidad donde acontecen la dinámica y estructuración de las dimensiones política, económica, social, territorial y ambiental, marco del acontecer diarios de los ciudadanos. Ésta escala territorial insertada en las demandas y ofertas supranacional. Representada por el Estado en el territorio Nacional.
Regional: unidad donde se articulan las políticas sociales, económicas y ambientales.
Local: unidad receptora de las decisiones y cambios nacionales y regionales tendientes a fortalecer la descentralización y desconcentración en pro del desarrollo local. Ámbito donde se generan los procesos propios del Desarrollo Local y está representado por los municipios y las ciudades.
Diversos autores, tales como Vázquez, Alburquerquer, Álvarez, Cossio, Rodríguez, entre otros, abordan el desarrollo local como un desafío superior, consistente en generar dinámicas tendentes a fortalecer los municipios y las ciudades como centros productivos, políticos, culturales y sociales del desarrollo. En este sentido, se han desarrollado numerosas experiencias internacionales sobre el enfoque del Desarrollo Local.
[1] Hay una opinión ampliamente compartida de que la política regional cambió sensiblemente sus planteamientos a partir de la crisis de 1973. Los años cincuenta y sesenta, coincidentes con un crecimiento económico importante y sostenido, serían los de la política regional clásica, mientras que los años setenta hasta la actualidad corresponden a la nueva teoría regional. En los países avanzados, la crisis económica internacional de finales de los años 70 y principios de los años 80 marcó la transición de la vieja economía basada en la producción industrial masiva a la nueva economía centrada en el conocimiento, la innovación y el desarrollo tecnológico. En el marco de este proceso de cambio, la industria pesada es desplazada por la industria de alta tecnología y sectores conexos; el capital fijo pierde importancia frente al capital intangible, con la consecuente terciarización de la economía; y las grandes corporaciones estructuradas verticalmente ceden paso a las unidades flexibles articuladas en redes horizontales (CENDES, 2001). Desde el punto de vista territorial, este trastrocamiento de las jerarquías sectoriales y organizativas aunado a la apertura comercial impulsa el surgimiento de una nueva Geografía Económica conformada ahora por las siguientes regiones: las regiones periféricas tradicionales fundamentalmente agrícolas; las regiones perdedoras que comprenden a áreas de antigua industrialización, antes muy dinámicas y ahora deprimidas, y coincidentes en muchos casos con las metrópolis secundarias; las regiones ganadoras, representadas por las grandes metrópolis industriales del pasado que logran consolidar su posición dominante dentro de la nueva economía al seguir concentrando y articulando “ las actividades direccionales, la producción de conocimientos, el tratamiento de la información, en fin, las funciones de comando (Caravaca, 1998)” y, los llamados nuevos espacios emergentes que dan cuenta de los procesos de difusión espacial de las industrias líderes y sus seguidores bien sea hacia localidades y regiones ubicadas dentro o fuera de las jurisdicciones nacionales. Se configura así un modelo de organización territorial que se define sintéticamente a partir de la oposición entre un “centro” conformado por las regiones ganadoras y los espacios emergentes, y lo que se vislumbra como una nueva y gigantesca “periferia deprimida” (Del Castillo, 1990: 92; Cuadrado, 1995; Méndez, 1998 citados en CENDES, 2001).
[2] Otras definiciones véase Vázquez (1991), Goma & Bruge (1998), Rodríguez (2001), Iglesias (2002); entre otros.
[3] Resolución del Consejo y de los representantes de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, 01 de Febrero de 1993, sobre un programa comunitario de Política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible (DOCE nº C138, de 18 de mayo de 1993)
[4] Utilizando un símil informático, clasifica las acciones que se han de emprender por la parte de la inicia local en tres grupos: Hardware del desarrollo local, construir y mejorar las infraestructuras que sirven de base a los procesos de cambio estructural; Software del desarrollo local, mejora en los factores inmateriales del desarrollo: cualificación de los recursos humanos, el Know – how tecnológico, el fomento de la capacidad de iniciativa local y de la cultura del desarrollo, etc.; Orgware del desarrollo local acciones destinadas a fortalecer la capacidad organizativa del territorio.
[5] Citando este origen tenemos “GOUVERNANCE n.f., d'abord équivalent de gouvernement (XIIIe s.), puis terme de droit (1478) et au sens de 'charge de gouvernante' (1679), s'emploie aujourd'hui au Sénégal, par l'action philologique et politique du président Senghor, pour désigner les services administratifs d'une región.”(Diccionario electrónico Punto y Coma. Sobre la Traducción de Governance).
[6] Un claro ejemplo de las dificultades que han surgido en la conceptualización y entendimiento de la noción de gobernanza, se tiene en los diferentes documentos políticos que se discutieron en el marco de la cumbre de Río, en 1992. Allí se destacaba: “La producción masiva de textos políticos tiene un punto de referencia importante, sin duda, en la documentación relacionada con la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro (1992). Y ésta es probablemente una de las claves del problema de traducción institucional de governance. Este término aparece de forma repetida en los Acuerdos de Río, en los que se tradujo como «gobierno», «administración», «régimen de administración», «autoridad», «reglamentación»... o se soslayó con una perífrasis u otro recurso de urgencia (en algún pasaje se pasó olímpicamente por alto) Los textos españoles posteriores a 1992 se refieren a menudo a la Cumbre de Río, pero los autores suelen recurrir a términos que no se encuentran en la versión española de los Acuerdos, como «governance» (en inglés), «gobernabilidad», «gobernancia» y otros (Diccionario electrónico Punto y Coma Sobre la Traducción de Governance citado por Navarro, 2001) La ausencia de un marco, no sólo terminológico, sino teórico común sobre la noción de gobernanza se refleja en las múltiples variantes que se tradujeron o entendieron del título de la Commission on Global Governance / Commission de gouvernance globale (creada en 1992): Comisión sobre el Gobierno Mundial, Comisión sobre el Gobierno Global, Comisión sobre el Burn Gobierno Mundial, Comisión sobre Gobernabilidad Global y Comisión de Gestión de los asuntos Públicos Mundiales.
Instituto de Geografía y Conservación de Recursos Naturales. Universidad de Los Andes. Mérida-Venezuela.
Introducción
Los fenómenos de globalización y la crisis del Estado de Bienestar son dos factores que interrelacionados determinarán una nueva concepción del desarrollo, nuevas formas de política redistributivas y un camino hacia lo local, bajo la concepción de la democracia mas democrática, participativa y comunitaria. El ámbito local se impone como verdadero campo de nuevas prácticas de organización relacional (Pujada & Font, 1998).
Desde la última década, se viene dando una situación de crisis y reemplazo de viejos paradigmas, pasando de la visión redistributiva al potencial de desarrollo en el territorio, provocando un cambio significativo en la conceptualización y aplicación de la política de desarrollo regional.
Durante este período se han registrado una serie de cambios en el enfoque regional (op cit, 1998)[1]: mientras la concepción clásica de la Política Regional, era la expresión espacial del modelo del bienestar de la teoría Keynesiana, orientada en este caso a la promoción de una distribución geográfica más equilibrada, mediante la aplicación de políticas de apoyo a las áreas que no recibían los beneficios del sistema de producción en masa (Morgan, 1996), la concepción de Desarrollo Local es una estrategia de planificación para conseguir un desarrollo territorial equilibrado y sostenible basado en los recursos disponibles (Precedo,1993; Colletis y Pecqueur,1995).
La visión del desarrollo endógeno ha introducido como estrategia dominante el desarrollo difuso, el desarrollo “desde abajo”, en el cual el espacio asume la connotación de territorio, es decir, de un factor estratégico para el desarrollo. El foco de análisis se ha trasladado desde la problemática de la redistribución a la problemática de la creación de recursos, a la endogeneización de los mecanismos de desarrollo (Pujada y Font, 1998). Progresivamente se ha ido abandonando la aproximación “Top – dow” (desde arriba), orientada a la redistribución espacial de la actividad económica y a la reducción de las diferencias regionales de los niveles de renta per cápita. Al mismo tiempo ha ido tomando fuerza el enfoque “bottom – up” (desde abajo) orientado al desarrollo económico de las ciudades y territorios (Rodríguez, 2001). Cobra fuerza el concepto de Desarrollo Endógeno Local y el aprovechamiento del potencial endógeno en el territorio.
Específicamente, los cambios en los problemas, criterios, objetivos, agentes e instrumentos de la política regional son:
El enfoque prioritario de correcciones de desequilibrios regionales va cediendo terreno al enfoque del desarrollo regional, desde el momento en que se puede hablar de una crisis regional generalizada y de la necesidad de adaptación por parte de todas las regiones al contexto de creciente competencia entre territorios.
En el dilema clásico entre equidad y eficacia, la primera va cediendo protagonismo a la segunda. Es también una consecuencia de la creciente competencia entre territorios.
Los criterios de eficacia y competitividad se anteponen ante la equidad territorial que prevalecía en la antigua política regional.
El objetivo básico continúa siendo el desarrollo económico, pero se ha pasado de una visión muy monolítica, centrada sobre todo en la industrialización, que considera la industria como motor de desarrollo, a una visión más amplia centrada en el crecimiento y modernización, objetivos compatibles con el fomento de diversos sectores productivos; la agroindustria, la industria, los servicios, el turismo, etc.
En las etapas anteriores la política regional era competencia casi exclusiva de la Administración Central de cada Estado. Los cambios han ido en dos direcciones: por un lado el protagonismo importante y creciente de la política regional; y por otra parte, la mayor participación de las administraciones regionales y locales en el desarrollo económico de su territorio.
Los instrumentos puestos al servicio de la política regional han tenido también cambios importantes. A grandes rasgos, los instrumentos clásicos se podían agrupar en cuatro grandes apartados: los incentivos a la industria, la empresa pública, la infraestructura y las des-incentivos y controles en áreas cogestionadas. En la nueva política regional hay un abandono de la empresa pública como motor del desarrollo de áreas atrasadas, aunque se mantiene un papel activo del sector público en los medios tecnológicamente innovadores; suprime casi completamente los incentivos y controles en áreas altamente desarrolladas, consecuencia tanto de la extensión de la crisis regional como de la pre-valencia de las ideas más liberales; reduce y selecciona los incentivos regionales; y, potencia la mejora del entorno: mas servicios a las empresas, mas dotaciones de infraestructuras, más formación de los recursos humanos, mas calidad de vida, etc.
Estos cambios han planteado una problemática y unas demandas sociales que la tradicional concepción de la política macroeconómica no ha sabido solucionar. Desde hace algunos años, ha aparecido como complemento de las políticas tradicionales de desarrollo, un nuevo enfoque basado y fundamentado principalmente en el aprovechamiento de los recursos y potencialidades endógenas, entendidas siempre como punto de partida y nunca de llegada para un nuevo tipo de desarrollo centrado en lo local.
En los desafíos que presenta el ajuste a la nueva dinámica económica (crisis y reestructuración productiva), las comunidades regionales y locales han tomado la iniciativa de hacer más eficientes sus sistemas productivos utilizando el potencial de desarrollo existente en el territorio (sobretodo los recursos naturales, la capacidad emprendedora y la cultura productiva y tecnológica), abordar los problemas que presentan la estructuración productiva (el aumento del paro y el cambio estructural) (Pujada & Font, 1998).
El nivel local sé esta convirtiendo así en un enfoque esencial de análisis (Bennet, 1997) e intervención; por lo que los planificadores se esfuerzan en desarrollar estrategias de desarrollo económico que utilicen los recursos locales de base, tanto humanos como físicos, para hacerlos competitivos, y evitar la emigración desde las áreas menos favorecidas hacia las áreas más desarrolladas, o atajar el despoblamiento de muchas áreas rurales y de montaña y equilibrar los excesos de los procesos de crecimiento metropolitano aglomerado.
Desarrollo Local: concepto, objetivo y alcances
Se puede definir como un modelo de desarrollo territorial descentralizado, asociado a la estrategia de las pequeñas ciudades. Un modelo de desarrollo que promueve la difusión de los nuevos procesos de cambio a todo el territorio; frente al modelo internacional, que fomenta los procesos de acumulación en las grandes aglomeraciones, que refuerzan la concentración espacial del bienestar y, en consecuencia, el incremento de las desigualdades sociales y territoriales (Pujada & Font, 1998).
Houée en Fabio (2001) señala que el Desarrollo Local es una acción global de movilización de los actores locales, con el fin de valorizar los recursos humanos y materiales de un territorio dado, manteniendo una negociación o diálogo con los centros de decisión económicos, sociales y políticos en donde se integran y de los que depende.
El Coloquio Europa-América del Norte (Montreal, 1988) define el Desarrollo Local como el esfuerzo de concertación y planificación emprendido por el conjunto de representantes de todos los medios, gubernamental, privado, sindical y comunitario, a fin de desarrollar la economía del territorio.
Tiene como propósito comprender la dinámica de las unidades territoriales en las que se realiza el desarrollo. Unidades que son el marco de la vida de los ciudadanos y del trabajo, y en las cuales se da la interacción entre el proceso productivo y el sistema económico en su conjunto y que no son otras que las unidades locales. Pretende orientar los cambios de un territorio en la dirección adecuada en los intereses generales del sistema local, garantizados a partir de la más eficaz participación posible y de la utilización de indicadores de calidad territorial. Definir políticas, estrategias, basados en nuevos instrumentos para la acción pública, que se concretan en la mejora y satisfacción sostenible de las demandas de los actores territoriales y sociales (Vázquez, 2001).
Desde una perspectiva económica, Álvarez (2001), define el Desarrollo Endógeno Local como un: proceso de cambio y de fortalecimiento de las estructuras económicas, en un territorio homogéneo por sus características culturales, sociales y económicas, proceso que, desde un punto de vista social presenta la singularidad que la dirección corresponde a los agentes locales que lo controla y no, a una dirección exterior[2].
La anterior definición se amplía si se complementa con la expresada por el Consejo Europeo, que lo define desde la perspectiva del Desarrollo Sustentable:
“…como el proceso que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.”[3]
El Desarrollo Local para obtener un desarrollo realmente equilibrado acompaña a las políticas económicas con la dimensión sociocultural y territorial; lo cual conduce hacia la formulación de un modelo de desarrollo sostenible que integra las políticas territoriales, económicas, sociales y medioambientales en un modelo, basado en los principios de la coordinación, la subsidiariedad, la complementariedad y la cooperación (Precedo, 1994).
Desarrollo Local, Desarrollo Endógeno y Desarrollo Descentralizado
El concepto de Desarrollo Endógeno nace como reacción al pensamiento y a la práctica dominante en materia de desarrollo territorial en las décadas de los 50 y 60, pensamiento y práctica enmarcados en el paradigma industrial fordista y en la difusión “del centro-abajo” de las innovaciones y de los impulsos de cambio. Sin embargo, en las últimas décadas, una nueva acepción de desarrollo “endógeno” aparece de la mano de crecimiento “endógeno”, propio de los nuevos modelos de crecimiento económico global o agregado que hacen de la innovación tecnológica un fenómeno interno a la propia función de producción (Boisier, 2004),
Garofoli (1995), uno de los más notables exponente del “nuevo regionalismo” europeo define el Desarrollo Endógeno de la manera siguiente:
Desarrollo Endógeno significa, en efecto, la capacidad para transformar el sistema socio-económico; la habilidad para reaccionar a los desafíos externos; la promoción de aprendizaje social; y la habilidad para introducir formas específicas de regulación social a nivel local que favorece el desarrollo de las características anteriores. Desarrollo Endógeno es, en otras palabras, la habilidad para innovar a nivel local.
Boissier (2004) señala, que todo proceso de Desarrollo Endógeno se vincula al desarrollo local de una manera asimétrica:
El Desarrollo Local es siempre un Desarrollo Endógeno, pero este puede encontrarse en escalas supra-locales.
Por otra parte, la descentralización es una cuestión que se plantea con gran fuerza en América Latina desde los años setenta, al comienzo asociada al modelo neo liberal de política económica que acompañó al entrenamiento de los gobiernos de facto y posteriormente, vinculada precisamente a la recuperación democrática que se instala definitivamente en todo el sub-continente a partir de marzo de 1990 (op cit, 2004).
Boisier (2004) señala que la descentralización se despliega en tres dimensiones: la funcional, la territorial y la política. En cualquier caso descentralizar siempre implica una redistribución de poder y normalmente significativa crear instituciones que tienen como características básicas el contar con una personería jurídica independiente de otras figuras jurídicas (como el Estado), con recurso o presupuesto propio y con normas de funcionamiento propias.
Estas tres categorías o dimensiones “puras” de la descentralización pueden combinarse por pares para dar origen a formas mixtas y entre ellas, la descentralización política territorial, es decir, el establecimiento de entes de gobierno para los territorios mediante su generación por votación popular. El desarrollo descentralizado supone la configuración del territorio en cuestión como un sujeto colectivo con capacidad para construir su propio futuro (op cit, 2004).
Existe una clara intercepción entre desarrollo endógeno y descentralizado, puesto que es el poder transferido y también creado a partir de la descentralización el que permite tomar decisiones en relación a opciones de desarrollo y el que permite la apropiación parcial del excedente a fin de realimentar el proceso de crecimiento in situ (Boisier,2004).
El Desarrollo Local es una Estrategia Territorial competitiva basada en el aprovechamiento pleno del potencial de utilidad endógeno con la adecuada inserción de impulsos y recursos estratégicos endógenos. Tiene un carácter pluridimensional e integrado y supone la implantación de un proceso sistemático y sostenible a largo plazo de dinamización del territorio y la sociedad local, mediante la participación protagónica y corresponsable de los principales actores socioeconómicos y políticos locales (Cotorruelo, 2001)
Cotorruelo, (2001:102-10) señala que el Desarrollo Territorial en condiciones de competencia se puede concebir como un proceso de Objetivos Múltiples que, por su carácter y dinámica, demanda una adecuada Planificación y Gestión Estratégica. Estos objetivos son:
Eficiencia en la asignación de recursos, para la Competitividad Territorial;
Equidad en la distribución de la riqueza y el empleo, para la Cohesión social;
Equilibrio del entorno medioambiental, para la conservación del sistema productivo-territorial.
Pujadas & Font (1998) señalan, que el Desarrollo Endógeno Local se ha de ver desde una doble perspectiva, teórica y práctica. Desde la perspectiva teórica surge la constatación de la existencia de dos grandes vías de desarrollo económico: la basada en la concentración/difusión urbano/industrial y la basada en la industrialización local descentralizada. Desde la perspectiva práctica supone un referente claro que orienta y cohesiona las iniciativas locales.
En teoría, la forma de organización del estado (federal, regional o unitario), las diferencias existentes entre las líneas programáticas de las políticas espaciales que pueden tener los gobiernos de las Administraciones centrales y locales, así como la propia historia de la política económica de los distintos países, explicarían el diferente tratamiento recibido por las iniciativas locales. Pero la realidad es que las diferencias teóricas entre las naciones suelen ser mayores que las existentes en la realidad práctica. Lo que resulta verdaderamente importante a estos efectos es el tipo de enfoque de la política económica, terreno en el que se pueden distinguir tres posiciones (IMPI, 1995):
Enfoque de Desarrollo Local iniciado desde la administración central (desde arriba, o de arriba abajo). En este modelo, es el Estado el que decide cuáles han de ser los criterios de desarrollo y quienes han de ser los beneficiarios o qué zonas. Este modelo coincide sustancialmente con los principios Keynesianos.
Enfoque de desarrollo basado en la iniciativa privada. Se trata de un modelo que supone que es el mercado el que determina en última instancia el desarrollo local, debiendo limitarse el Estado al mínimo. Se trata de una posición que asume los principios neoclásicos.
Enfoque de desarrollo local iniciado localmente (desde abajo). Se trata de un modelo que se basa en el hecho de que el proceso de reestructuración económica internacional (globalización) ha creado nuevas formas de inestabilidad social por la incapacidad de la administración central para hacer frente a temas que no sea el control de las grandes variables macroeconómicas (déficit, inflación, desempleo, etc.). Y por ello se considera que son las comunidades -integradas por una diversidad de agentes públicos y privados – las que se encuentran en mejores condiciones para decidir su futuro, utilizando para ello los recursos locales bajo control local, actuando como mecanismo dinamizador los procesos de desarrollo endógeno: las actuaciones públicas se dirigen a animar el surgimiento y el desarrollo de empresas locales.
Vázquez (1991), uno de los responsables de la introducción del Desarrollo Endógeno Local en España, analiza las diferentes estrategias de desarrollo local y define dos grandes alternativas: o bien dar un salto tecnológico y productivo profundo, ajustando completamente la estructura productiva local, o bien avanzar paso a paso utilizando plenamente el potencial de desarrollo endógeno, es decir, el conjunto de recursos existentes en el territorio[4].
Cotorruelo (2001), señala que la Estrategia de Desarrollo Local se instrumenta a través de medidas de políticas de carácter multi-sectorial y, en su caso, sectoriales, que actúan de manera sistemática sobre los factores de competitividad de cada territorio (organización institucional, redes productivas y entorno territorial competitivo).
El desarrollo de la economía local depende de la capacidad de cada región para transferir sus recursos de las viejas actividades a las modernas, fundamentalmente mediante la incorporación de nuevas tecnologías.
Desarrollo Local: instrumentos innovadores de participación.
El Desarrollo Local requiere de la aplicación de instrumentos innovadores de participación que reúnan a ciudadanos, técnicos, políticos, empresarios y grupos sociales con el objeto de deliberar y consensual una estrategia de desarrollo local basada en la sostenibilidad ambiental, económica y social.
La aplicación de un proceso integrador y participativo conlleva a una manera de tomar decisiones y por ello requiere un cierto cambio de mentalidad sobre el papel de las instituciones y de los ciudadanos. Se trata de transformar el rol de “paternalismo burocrático”, que ha caracterizado al gobierno local en el pasado, por un nuevo rol de habilitador y facilitador (Wilk $ May, 1995 en Voisey, 1998), fundamentada en una nueva organización relacional denominada “Gobernanza Moderna”.
El modo de gobernar de las sociedades ha experimentado cambios en los últimos tiempos, parece una realidad incontestable, realidad que se concreta en la erosión de las bases tradicionales del poder político (Pierre, 2000). En efecto, se ha pasado de una noción de gobierno en la que el Estado era el incuestionable centro del poder político y tenía el monopolio en la articulación y persecución del interés colectivo, a una situación en la que las decisiones son el producto de la interacción y las dependencias mutuas entre las instituciones políticas y la sociedad. Para referirse a esta realidad suele emplearse el término gobernanza, gobernación o gobierno en red (governance en inglés), como fenómeno distinto del gobierno tradicional basado en la relación jerárquica entre quien gobierna y quien es gobernado y que se apoya en la facultad normativa del Estado y en su capacidad para hacerla efectiva (Navarro, 2002)
El origen y las causas de estas transformaciones del Estado habría que buscarlos tanto en el fenómeno de la globalización como en la propia evolución de las sociedades desarrolladas hacia una mayor complejidad. Realidades como: la internacionalización de la economía, una mayor demanda del sector privado de participar en las decisiones públicas, la complejidad inherente a los nuevos asuntos de políticas (policy issues) o la generalización de los modos de la “nueva gestión pública”, fuerzan todas ellas un cambio hacia nuevos esquemas de articular las decisiones (op cit, 2002).
En este escenario de complejidad, se afirma que ningún actor, sea éste público o privado, tiene en la actualidad ni el conocimiento ni la información suficiente para dar respuesta a los problemas de nuestras sociedades complejas. Ninguno dispone por sí solo de la posibilidad de dominar unilateralmente los diferentes sectores de política. Así, el paisaje político y la capacidad del gobierno -entendido en su sentido tradicional- de imponer unilateralmente su voluntad se ven alterados de manera muy significativa, forzándose la evolución hacia otros modos de articular el interés colectivo. La presunción implícita es que las instituciones políticas ya no ejercen el monopolio de la acción de dirigir la sociedad. Como consecuencia de los cambios referidos, parece estar produciéndose una transición desde unas pautas tradicionales de ejercicio del poder político basado en una relación de “un solo sentido” entre los que gobiernan y los que son gobernados, hacia un modelo de “doble sentido” en el que se toman en consideración tanto los intereses, percepciones y oportunidades de los que gobiernan como los de los que son gobernados (Kooiman, 2000).
La primera referencia de la que se tiene conocimiento sobre el término Governance, procede del siglo XVI[5], cuando el término surgió en el marco de su empleo para designar el gobierno o servicio administrativo de una región. En algunos casos se entiende bajo la idea de “ejercicio administrativo del gobierno”, en otras se equipara el término gobernanza al de “gobernabilidad del sistema político”. Las diferencias están lejos de ser sutiles, ya yendo más allá, tenemos que para algunos la noción involucra sólo al “ejercicio de poder dentro del Estado”, mientras que en otros casos se involucra el “ejercicio de poder y las interrelaciones entre Estado y sociedad”[6].
Mayntz, 1998 define la Gobernanaza Moderna como “una forma de gobernar más cooperativa, diferente del antiguo modelo jerárquico, en el que las autoridades estatales ejercían un poder soberano sobre los grupos y ciudadanos que constituían la sociedad civil”.
La teoría de la gobernanza se distingue de otras teorías en que no sitúa las demandas (necesidades) en la sociedad, y las capacidades en los gobiernos. Por el contrario, necesidades y capacidades, en sus tensiones (dinámica de interacciones), pautas (complejidades e interdependencias) y actores (diversidad de significados e interpretaciones) pueden contemplarse al mismo tiempo como elementos sociales y políticos, públicos y privados, sociales y estatales en sus mutuas interdependencias (Ruano, 2002).
Rhodes, (1997: 53) señala que “en la gobernanza moderna, las instituciones estatales y no estatales, los actores públicos y privados, participan y a menudo cooperan en la formulación y la aplicación de políticas públicas. La estructura de la gobernanza moderna no se caracteriza por la jerarquía, sino por actores corporativos autónomos (es decir, organizaciones formales) y por redes entre organizaciones”.
Este nuevo estilo de gobernar se estructura a través de “Redes de Actores” interdependientes y de lógicas no jerárquicas. Este estilo de diseño de políticas locales, identificado por Brugué y Gomá (1998) como gobierno relacional se basa en aportaciones estratégicas de las instancias locales al desarrollo y bienestar de las ciudades. Sin embargo, esta transformación implica superar algunas de las dificultades que arrastra el sistema político actual. Quizás uno de los mayores obstáculos para el desarrollo consiste en lograr que los ciudadanos tengan interés y confianza en las instituciones públicas que les representan (Subirats, 1997 en Lostado, 2001).
Los enfoques tradicionales y de tipo jerárquico han desvirtuado la comunicación entre los ciudadanos y la política. La idea de devolver a los ciudadanos la confianza en las instituciones que les representan y permitirles participar en el proceso de toma de decisiones se está incorporando en el ámbito local. Las claves están en ofrecer a los ciudadanos la oportunidad y los recursos para que puedan participar en la deliberación y definición de opciones estratégicas que afectan a su calidad de vida. Si bien en algunos casos la propia dinámica de la participación puede crear nuevas instituciones que modifiquen las condiciones estructurales iniciales (Tabarra, 1999). Uno de los retos de los gobiernos locales es el de evolucionar hacia una democracia menos jerárquica y más participativa que renueve tanto la cultura política como las instituciones (Lostado, 2001).
El Desarrollo Local requiere de un cambio en las instituciones que permita integrar los aspectos sociales, económicos y ambientales para la transformación de políticas públicas previamente existentes. La comunicación y la coordinación Inter. -departamental constituyen elementos imprescindibles en la cultura de la sostenibilidad (op cit, 2001).
El avance hacia modelos de tomas de decisiones más participativos supondría superar el reto que conlleva incluir y articular las concepciones y los intereses de sectores más vulnerables, tradicionalmente marginados y sub. representados, en las decisiones políticas. El Desarrollo Local pone el énfasis en la implicación de todos los agentes sociales en el proceso (op cit, 2001).
Según la Unión Europea las decisiones deben ser tomadas en el nivel apropiado más bajo, de modo que sean lo más cercanas a las personas afectadas. Esto se le denomina “Principio de Subsidiariedad”. Las autoridades locales son las más próximas a los problemas, las personas y a muchas soluciones. Estas deben trabajar en colaboración con redes sociales, más próximas a las realidades y conocedoras de su situación.
Existen muchas organizaciones, grupos e individuos que participan en el Desarrollo Local, a los que se les suele denominar “actores”, es decir, aquellos que actúan. En el seno de una comunidad local, dichos actores pueden agruparse en las siguientes categorías: ciudadanos, grupos de interés, empresas e industrias locales y gobierno central. La vinculación entre los diferentes actores puede conformar redes para dar soluciones a las problemáticas planteadas.
El Ministerio Británico de Medio Ambiente, Transporte y Regiones señala seis principios guía que deben tomar en cuenta las autoridades locales para mejorar la participación:
Buscar la idoneidad entre el método participativo y los objetivos;
Desarrollar un enfoque estratégico;
Llevar a cabo un seguimiento y una evaluación;
Identificar y tratar tendencias de exclusión social;
Desarrollar capital social y capacitación ciudadana; y
Facilitar un enfoque Interinstitucional.
El Desarrollo Local pone particular énfasis en la necesidad de implicar a todos los sectores sociales y a los ciudadanos en la promoción del desarrollo sostenible. El concepto de “Desarrollo Sostenible” conlleva las nociones de equidad y transferencia de poder a la comunidad. Así uno de los mayores retos planteados consiste en fortalecer la democracia local para permitir una mayor participación social en el proceso de toma de decisiones.
En el proceso de tomas de decisiones es necesario la promoción de una buena red asociativa, la dignificación de los sectores sociales organizados y el fomento del asociacionismo (Merino, 1998). Estos aspectos de organización social forman parte del llamado “Capital Social”.
Putnam (1995) define el Capital Social como “el conjunto de características de organización social tales como redes asociativas, normas establecidas y grado de confianza que facilitan la coordinación y cooperación para el beneficio mutuo”.
El reto que plantea la necesidad de capital social es conseguir un grado de solidez tal entre las instituciones sociales que facilite la consecución de un fin colectivo que de otro modo, en el ámbito individual, sería inalcanzable. Sin embargo, a pesar de que los niveles elevados de capital social facilitan la vida en la comunidad, si el acceso a las estructuras donde se toman las decisiones está restringido o limitado solo a determinados grupos sociales, fallaran las condiciones para la transición hacia la sostenibilidad (Lostado, 2001).
Los actuales sistemas democráticos plantean problemas de falta de legitimidad respecto a los procesos de tomas de decisiones, y por ende, sobre la legitimidad y la eficacia de las decisiones mismas. Existe la necesidad de revitalizar el ámbito local potenciando la democracia participativa (op cit, 2001).
De acuerdo a los señalamientos anteriores los gestores locales tienen tres grandes líneas de acción para desarrollar simultáneamente:
Institucionalizar programas que permitan avanzar en el Desarrollo Local.
Definir de manera concertada, entre las autoridades y la sociedad civil, los objetivos fundamentales para la organización y control del territorio
Adoptar y fortalecer distintos instrumentos adecuados a la política ambiental municipal.
Recursos y potencialidades Endógenas en el territorio
El estudio de las potencialidades endógenas de los “lugares” en un espacio determinado, requiere que se le analice no sólo en función de un entorno inmediato, sino también dentro de las diferentes escalas geográficas: mundial, binacional y multinacional, nacional, regional y local, en cuyo marco económico y social se están tomando buena parte de la decisiones que van a condicionar el futuro inmediato de la ciudad. Marco donde debe insertarse ésta, con estrategias propias y concretas, definidas en función de sus ventajas competitivas. En tal sentido, el estudio del Desarrollo Local debe realizarse, de una manera vinculante e iterativa, entre las escalas geográficas siguientes:
Mundial: representada por las tendencias globalizadoras y descentralizadoras que se expresan a través de redes económicas.
Binacional y multinacional: representado por bloques de integración como son la Unión Europea, la Comunidad Andina, MERCOSUR, entre otras.
Nacional: unidad donde acontecen la dinámica y estructuración de las dimensiones política, económica, social, territorial y ambiental, marco del acontecer diarios de los ciudadanos. Ésta escala territorial insertada en las demandas y ofertas supranacional. Representada por el Estado en el territorio Nacional.
Regional: unidad donde se articulan las políticas sociales, económicas y ambientales.
Local: unidad receptora de las decisiones y cambios nacionales y regionales tendientes a fortalecer la descentralización y desconcentración en pro del desarrollo local. Ámbito donde se generan los procesos propios del Desarrollo Local y está representado por los municipios y las ciudades.
Diversos autores, tales como Vázquez, Alburquerquer, Álvarez, Cossio, Rodríguez, entre otros, abordan el desarrollo local como un desafío superior, consistente en generar dinámicas tendentes a fortalecer los municipios y las ciudades como centros productivos, políticos, culturales y sociales del desarrollo. En este sentido, se han desarrollado numerosas experiencias internacionales sobre el enfoque del Desarrollo Local.
[1] Hay una opinión ampliamente compartida de que la política regional cambió sensiblemente sus planteamientos a partir de la crisis de 1973. Los años cincuenta y sesenta, coincidentes con un crecimiento económico importante y sostenido, serían los de la política regional clásica, mientras que los años setenta hasta la actualidad corresponden a la nueva teoría regional. En los países avanzados, la crisis económica internacional de finales de los años 70 y principios de los años 80 marcó la transición de la vieja economía basada en la producción industrial masiva a la nueva economía centrada en el conocimiento, la innovación y el desarrollo tecnológico. En el marco de este proceso de cambio, la industria pesada es desplazada por la industria de alta tecnología y sectores conexos; el capital fijo pierde importancia frente al capital intangible, con la consecuente terciarización de la economía; y las grandes corporaciones estructuradas verticalmente ceden paso a las unidades flexibles articuladas en redes horizontales (CENDES, 2001). Desde el punto de vista territorial, este trastrocamiento de las jerarquías sectoriales y organizativas aunado a la apertura comercial impulsa el surgimiento de una nueva Geografía Económica conformada ahora por las siguientes regiones: las regiones periféricas tradicionales fundamentalmente agrícolas; las regiones perdedoras que comprenden a áreas de antigua industrialización, antes muy dinámicas y ahora deprimidas, y coincidentes en muchos casos con las metrópolis secundarias; las regiones ganadoras, representadas por las grandes metrópolis industriales del pasado que logran consolidar su posición dominante dentro de la nueva economía al seguir concentrando y articulando “ las actividades direccionales, la producción de conocimientos, el tratamiento de la información, en fin, las funciones de comando (Caravaca, 1998)” y, los llamados nuevos espacios emergentes que dan cuenta de los procesos de difusión espacial de las industrias líderes y sus seguidores bien sea hacia localidades y regiones ubicadas dentro o fuera de las jurisdicciones nacionales. Se configura así un modelo de organización territorial que se define sintéticamente a partir de la oposición entre un “centro” conformado por las regiones ganadoras y los espacios emergentes, y lo que se vislumbra como una nueva y gigantesca “periferia deprimida” (Del Castillo, 1990: 92; Cuadrado, 1995; Méndez, 1998 citados en CENDES, 2001).
[2] Otras definiciones véase Vázquez (1991), Goma & Bruge (1998), Rodríguez (2001), Iglesias (2002); entre otros.
[3] Resolución del Consejo y de los representantes de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, 01 de Febrero de 1993, sobre un programa comunitario de Política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible (DOCE nº C138, de 18 de mayo de 1993)
[4] Utilizando un símil informático, clasifica las acciones que se han de emprender por la parte de la inicia local en tres grupos: Hardware del desarrollo local, construir y mejorar las infraestructuras que sirven de base a los procesos de cambio estructural; Software del desarrollo local, mejora en los factores inmateriales del desarrollo: cualificación de los recursos humanos, el Know – how tecnológico, el fomento de la capacidad de iniciativa local y de la cultura del desarrollo, etc.; Orgware del desarrollo local acciones destinadas a fortalecer la capacidad organizativa del territorio.
[5] Citando este origen tenemos “GOUVERNANCE n.f., d'abord équivalent de gouvernement (XIIIe s.), puis terme de droit (1478) et au sens de 'charge de gouvernante' (1679), s'emploie aujourd'hui au Sénégal, par l'action philologique et politique du président Senghor, pour désigner les services administratifs d'une región.”(Diccionario electrónico Punto y Coma. Sobre la Traducción de Governance).
[6] Un claro ejemplo de las dificultades que han surgido en la conceptualización y entendimiento de la noción de gobernanza, se tiene en los diferentes documentos políticos que se discutieron en el marco de la cumbre de Río, en 1992. Allí se destacaba: “La producción masiva de textos políticos tiene un punto de referencia importante, sin duda, en la documentación relacionada con la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro (1992). Y ésta es probablemente una de las claves del problema de traducción institucional de governance. Este término aparece de forma repetida en los Acuerdos de Río, en los que se tradujo como «gobierno», «administración», «régimen de administración», «autoridad», «reglamentación»... o se soslayó con una perífrasis u otro recurso de urgencia (en algún pasaje se pasó olímpicamente por alto) Los textos españoles posteriores a 1992 se refieren a menudo a la Cumbre de Río, pero los autores suelen recurrir a términos que no se encuentran en la versión española de los Acuerdos, como «governance» (en inglés), «gobernabilidad», «gobernancia» y otros (Diccionario electrónico Punto y Coma Sobre la Traducción de Governance citado por Navarro, 2001) La ausencia de un marco, no sólo terminológico, sino teórico común sobre la noción de gobernanza se refleja en las múltiples variantes que se tradujeron o entendieron del título de la Commission on Global Governance / Commission de gouvernance globale (creada en 1992): Comisión sobre el Gobierno Mundial, Comisión sobre el Gobierno Global, Comisión sobre el Burn Gobierno Mundial, Comisión sobre Gobernabilidad Global y Comisión de Gestión de los asuntos Públicos Mundiales.
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