OBSERVACIONES AL PROYECTO DE LEY DE ORDENACIÓN Y GESTIÓN DEL TERRITORIO
Geog.
María Gabriela Camargo Mora
Especialista
en Ordenación del Territorio y Ambiente
Profesora
Titular-
Postgrado
en Ordenación del Territorio y Ambiente
Universidad
de Los Andes
Una vez revisada el Proyecto de Ley Orgánica para la Ordenación y Gestión del Territorio, aprobada en primera discusión en 2008, procedo a presentar algunas
observaciones y reflexiones que pueden ayudar para la segunda discusión del
Proyecto.
Mérida, 14 de agosto de 2013.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
En
la exposición de motivos:
1. No queda explicito los
objetivos de la Ley de Ordenación del Territorio. Pareciera que el interés es
aprobar una Ley para crear Territorios Socialistas, en vez de alcanzar los
objetivos superiores de la ordenación del territorio como lograr mayores
niveles de calidad de vida, mayor cohesión económica y social y el mejor
aprovechamiento de los recursos naturales.
- Tampoco
queda explicito los principios en los que se fundamenta la Ley de
Ordenación del Territorio. Considerando las bases conceptuales y teóricas de
la ordenación territorial, se sugieren:
- Mayores niveles de Calidad de Vida
- Cohesión económica y social
- Integración e interconexión territorial
- Equipamiento de servicios básicos e infraestructuras en red
- Conservación y gestión de los recursos naturales y el patrimonio
cultural
- Organización institucional moderna y eficiente
3. La Ley debe considerar
de manera explícita que todo Plan de ordenación del territorio, en los
diferentes ámbitos territoriales, debe considerar el análisis de los aspectos
siguientes: la distribución de la población y su dinámica; La integración de
territorio a través del sistema de vialidad, transporte, telecomunicaciones y
electricidad; Equipamiento de servicios básicos y de infraestructuras en red;
Sistemas productivos eficientes; protección del ambiente y del patrimonio
cultural; manejo adecuado de los recursos hídricos; amenazas naturales y; nueva
organización institucional basada en las relaciones horizontales que incorpora
la participación ciudadana. Dándoles un tratamiento adecuado en cada ámbito
territorial.
4. Los conceptos de
espacios funcionales, regiones funcionales, núcleos dinamizadores y ejes de
desarrollo no quedan bien definidos y delimitados. Tampoco se conceptualiza como
se integran estos conceptos en la propuesta que fundamenta la ley de Ordenación
del territorio. En tal sentido, algunas consideraciones:
- La Ley no define
explícitamente el territorio como espacio geográfico, configurado
culturalmente, conformado por un conjunto de atributos de orden físico natural,
socio económico y político - administrativo institucional, vinculada a
una evolución histórica de ocupación, uso y administración de sus
elementos constituyentes. Como una expresión social, económica y político
– administrativa que surge de la acción de los distintos actores sobre el
territorio, en un proceso de apropiación y transformación, estableciendo
diferentes concepciones del mismo. Los
territorios se concretan en una configuración territorial producto del
entretejer de relaciones entre las instituciones y de la sociedad
organizada.
b. Debería dársele mayor
importancia al papel de las ciudades en la organización territorial y su
vinculación con la Región Funcional. El ámbito local organizador de los territorios
es la ciudad y desde allí las regiones, los ejes de desarrollo, los distritos
productivos, etc.
c. Es necesario precisar
el papel de las ciudades como núcleos organizadores de las regiones
funcionales, ya que se habla de lo local y lo regional, donde se conjuga el
actuar de todos los ámbitos administrativos gubernamentales.
d. Se debería precisar que
varias ciudades interactuando, se relacionan y se complementan para la
organización de territorios productivos, conformando Ejes de Desarrollo,
mencionados en la Ley.
e. Esta Ley no considera el
principio de descentralización, a pesar de fundamentarse en el desarrollo
endógeno y desconcentrado, en ejes de desarrollo y regiones funcionales. Para
la conformación de ejes de desarrollo, áreas productivas y de ciudades dinamizadoras
es necesario procesos de descentralización y desconcentración de funciones y
recursos.
En el párrafo…
Lo más
difícil de cambiar en un proceso revolucionario y de transformación económica y
social es precisamente la estructura territorial y la organización de los
espacios geográficos. Si nuestra opción es un desarrollo sustentable, endógeno,
participativo y soberano, esto pasa por una nueva visión de estructura
territorial del país, es decir, un Plan Nacional de Ordenación del Territorio fundamentado en las
realidades y valoraciones ecológicas, socioculturales, económicas y
geopolíticas del territorio nacional, como un modelo a replicar en las
diferentes unidades territoriales y en las diferentes instancias de gestión del
territorio, regulado por una Ley Orgánica de Ordenación y Gestión del
Territorio que desarrolle las normas que deben regir estos principios.
Los territorios son únicos no se replican. Los territorios tienen dinámicas propias, evolucionan de
acuerdo a sus potencialidades y sus capacidades de organización. El desarrollo
de los territorios se orienta de acuerdo a sus realidades, a sus identidades y
a sus potencialidades. Los Planes son instrumentos para orientar los cambios a
futuro en los territorios. El Plan Nacional de Ordenación del Territorio define
las directrices generales para la ordenación de los ámbitos territoriales
menores
Consideraciones técnicas
Hoy en día, a través de la
presente regulación se reconoce la pertinencia del concepto de área o espacio
funcional, según el cual el criterio de clasificación de territorios no es ya
su homogeneidad físico-natural y especialización económica, sino su coherencia
funcional, asegurada por
una ciudad que desempeña el papel de centro neurálgico del área en
cuestión. El concepto de Espacio Funcional supone que el espacio socioeconómico
se organiza en redes socio productivo, cuyos nodos operan en escalas
diferentes y cuyas relaciones constituyen la capilaridad del territorio,
articulándolo y estructurándolo al mismo tiempo.
Teniendo en cuenta que la Ley se refiere a los diferentes
ámbitos territoriales debe considerarse que la funcionalidad en un territorio
está dada por el intercambio de bienes, servicios y personas, y puede darse
dentro de una misma ciudad o entre varias ciudades que se articulan,
complementan, para generar desarrollo.
Si
se refiere al Plan Nacional de Ordenación del territorio se hablaría de la
funcionalidad entre varias ciudades pero si es el análisis a nivel de una
región como un municipio o una ciudad la funcionalidad se refiere al
funcionamiento interno de la ciudad o a la ciudad con su entorno inmediato.
Las nociones de Región
Funcional y Distrito Productivo están estrechamente relacionadas con la de
espacio funcional, tienen la misma base sustantiva, pero poseen un ingrediente
adicional, la voluntad expresa y calculada del Estado de apoyar su desarrollo y
consolidación.
La
Región Funcional es una porción de territorio delimitado, apoderado,
transformado por el Estado, forma parte de un
espacio funcional, por tanto sus atributos son coincidentes. Un
distrito productivo puede ser una región funcional. Por tanto, dar un
tratamiento al Distrito Productivo junto a la región funcional me parece que
confunde, más cuando aún en la exposición de motivos no se ha introducido el
concepto de Distrito Productivo
LEY ORGÁNICA
PARA LA ORDENACIÓN Y
GESTIÓN DEL TERRITORIO
Artículo 6.
Ordenación del territorio
Se entiende por Ordenación del Territorio, la
estrategia política del Estado para orientar la distribución espacial del
desarrollo, la
ocupación del territorio y el uso de los recursos naturales, así como la
localización y organización de la red de centros poblados de base urbana y
rural; promoviendo la inversión pública y privada, y
la dotación de las infraestructuras, equipamientos y servicios, necesarios para
la consolidación de los asentamientos humanos y la localización de las
actividades productivas, con base en los recursos disponibles y las ventajas
comparativas asociadas a su localización y en correspondencia
con el crecimiento poblacional a futuro.
Artículo
7.
Objetivos de la ordenación del
territorio
Los objetivos de la ordenación del territorio son:
1. Consolidar el territorio través de la definición de sus mejores (debería
referirse a ordenar, organizar y administrar el territorio en función….), a usos de acuerdo a sus capacidades, condiciones específicas,
realidades ecológicas, socioculturales, geopolíticas y potencialidades (está más vinculado con la naturaleza de
proceso de planificación del territorio)
2.
Coadyuvar el desarrollo rural integral apoyado en la evaluación y clasificación
de las tierras, de las áreas o sitios con potencial pesquero y para la
acuicultura, de acuerdo con su vocación de uso.
3. Incentivar la ordenación turística integral a nivel
nacional, regional, estadal y municipal.
4. Estructurar la red de centros
poblados de base urbana y rural.
5. Identificar los distritos productivos
6. Definir los
corredores de servicio, las grandes redes de transporte multimodal y las obras
de infraestructura. que mejoren la integración e interconexión
entre las regiones y ciudades
7. Definir
las áreas bajo régimen de administración especial para su conservación, manejo
y aprovechamiento sustentable, procurando la conformación de corredores biológicos.
8. Incentivar la conservación y uso
sustentable de los recursos naturales.
9.
Determinar los espacios
sujetos a riesgos asociados a fenómenos naturales, tecnológicos o antrópicos,
así como los mecanismos de prevención idóneos para salvaguardar la vida de la
población, disminuir su vulnerabilidad y racionalizar el uso de los recursos
destinados a inversión.
10. Contribuir
a la demarcación de los hábitats y tierras de los
pueblos y comunidades indígenas, así como el respeto a las formas de uso tradicional
de los recursos naturales que ancestralmente han realizado estas comunidades,
para garantizar su integridad cultural, social y económica de acuerdo a la Ley que rige la materia.
11. Establecer los criterios prospectivos
y los principios que orienten los procesos de urbanización, industrialización y
la conformación de regiones funcionales, distritos productivos, zonas
especiales de desarrollo, sistemas de centros poblados, en
armonía con el ambiente y la diversidad biológica. (Las regiones funcionales están definidas por
los procesos de urbanización, industrialización. Las zonas especiales de
desarrollo son áreas delimitadas donde puede existir urbanización e
industrialización. Los conceptos no son vinculantes unos se refieren a procesos
y otros no. No queda clara la idea).
12. Contribuir
a la generación y equitativa distribución de la riqueza que beneficie
prioritariamente las regiones económicamente deprimidas, considerando todos los
ámbitos y particularidades de la diversidad geográfica.
13. Incentivar
las acciones y regulaciones tendientes al desarrollo de regiones, distritos
productivos, zonas especiales de desarrollo, y centros poblados, a través de la
planificación, gestión y mejoramiento de la calidad de vida.
14. Promover la generación de condiciones óptimas para el
desarrollo urbano sustentable.
15. Optimizar
la coordinación entre el Poder Público Nacional, Estadal y Municipal, para la
correcta ejecución y seguimiento de los Planes y actividades de importancia
nacional definidas por el Ejecutivo Nacional.
16. Mejorar las condiciones del medio
rural y la creación de la infraestructura necesaria para el fomento de la
actividad del sector agrícola.
(Debería
reagruparse los objetivos de acuerdo a su naturaleza, ya que un mismo aspecto
se persigue en varios objetivos y de manera dispersa)
Sugiero
la incorporación de estos objetivos a la Ley
1.
Desarrollar un sistema urbano poli-céntrico, integrado, armónico,
abierto y de calidad que promueva la integración y complementariedad
territorial
2.
Promoción de acciones integradas de vialidad, transporte, tele-
comunicaciones y energía, además del conjunto de redes de infraestructuras de
servicios que garanticen mayores niveles de calidad de vida.
3.
Crear una red de servicios de infraestructura amigable con los
principios de la sostenibilidad para la captación, almacenaje, distribución y
acceso de la población
4.
Fortalecer las actividades económicas y la creación de riquezas que
garanticen empleo e ingreso a los ciudadanos
5.
Fortalecer la identidad cultural y proteger el patrimonio socio – cultural- histórico de las poblaciones
6.
Desarrollar y proteger la naturaleza
7.
Manejar de manera adecuada los recursos hídricos
8.
Promover un Sistema de gobernabilidad democrática e institucionalizada
Artículo
9. Contenido
La ordenación del territorio comprende:
1. La definición de los
mejores usos del territorio de acuerdo a sus capacidades, condiciones
específicas y limitaciones ecológicas. (y
en correspondencia con la distribución y dinámica de la población)
2. El establecimiento de criterios
prospectivos y de los principios que orienten los procesos de urbanización,
industrialización, desconcentración económica y de asentamientos humanos en
armonía con el ambiente. (Y la
descentralización?. La organización de los territorios requiere que se
descentralicen funciones y recursos y no solo la desconcentración de funciones)
3. La
mejor distribución de las riquezas que beneficie prioritariamente a los
sectores y regiones de menores ingresos y a las localidades menos favorecidas.
4.
Los lineamientos para el desarrollo regional sustentable que, aprovechando las
ventajas comparativas, permita minimizar las desigualdades territoriales.
5.
La ordenación rural integral, que mejore las condiciones de habitabilidad del
medio rural y la creación de la infraestructura necesaria para el fomento de la
actividad del sector agropecuario.
6.
La adecuación de la ordenación urbanística a los postulados de la ordenación
territorial y de la calidad del ambiente.
7. La estructuración del sistema urbano.
8.
La identificación de nuevas áreas para la localización industrial, con el
objeto de lograr un desarrollo económico más equilibrado y un racional
aprovechamiento de los recursos naturales dentro de los límites del desarrollo
sustentable.( La palabra armónica
es mas significativa que equilibrado porque… quién define que es equilibrio?)
9.
La definición de los corredores de servicio, las grandes redes de transporte
multimodal y las grandes obras de infraestructura.
10.
El fomento de iniciativas públicas y privadas que estimulen la participación
ciudadana en las soluciones relacionadas con la ordenación del territorio y la
regionalización;
11.
La identificación y análisis de espacios sujetos a riesgos naturales,
tecnológicos o sociales, así como la previsión de planes de contingencia como
mecanismos idóneos para salvaguardar la vida de la población y racionalizar el
uso de los recursos destinados a inversión.
12.
La desconcentración administrativa, a los efectos de lograr una adecuada
participación de las regiones, estados y municipios. (Y la descentralización de funciones y recursos para ordenar los
territorios?)
13. Cualquier otra actividad que se considere
necesaria al logro del objeto de esta Ley.
CAPÍTULO I
RED NACIONAL DE
OBSERVATORIOS PERMANENTES
Artículo
51. Ejes de desarrollo territorial
Se entiende por eje de desarrollo territorial, la unidad
territorial de carácter estructural supralocal y articuladora de la
distribución espacial del desarrollo sustentable y endógeno, con la finalidad
de optimizar las ventajas comparativas locales y regionales, la construcción de
cadenas productivas y el intercambio de bienes y servicios. (Debería quedar mas explicito que los ejes de desarrollo
territorial se basan en la interrelación de las ciudades dinamizadoras del
espacio y que permiten el intercambio de bienes, personas y servicio. Son
estructurantes del territorio)
Artículo 53. Criterios para la
creación de regiones funcionales
El establecimiento de los ámbitos
territoriales de las regiones funcionales estará determinado en razón de
la concurrencia de los siguientes criterios:
1. Que constituyan espacios
geográficos con condiciones físicas, naturales, económicas y socioculturales
semejantes. Además
de las condiciones físico naturales, socio económicas y socio culturales, debe
existir una dinámica funcional que forme una unidad homogénea y continua en el
territorio
2. Que sean espacios territoriales
continuos y que tengan un centro de servicio capaz de actuar como integrador y
promotor del proceso de desarrollo y ocupación del espacio.
TÍTULO VI
DE LOS PLANES DE
ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
CAPÍTULO I
DISPOSICIONES COMUNES
Artículo
66. Definición
Los planes de ordenación del territorio son
instrumentos técnico - jurídicos de gestión pública, de naturaleza política, técnica y administrativa,
dirigidos a sistematizar el inventario de recursos, el diagnóstico de
necesidades y conflictos
socio-ambientales y el orden de prioridades ecológico-ambientales,
socio-culturales, económicas y geopolíticas, para orientar la ocupación del
territorio. Forman parte del proceso de desarrollo endógeno sustentable del
país, y sirven de base espacial para los planes de desarrollo económico y
social y los demás planes legalmente establecidos.
Artículo 67. Objetivos
Son objetivos de los planes de ordenación del territorio los
siguientes:
1. Establecer los criterios prospectivos y los
principios que orienten la localización de las actividades productivas, los
procesos de urbanización, industrialización y la conformación de sistemas de
centros poblados, en armonía con los ecosistemas.
2. Contribuir a la optimización de la generación y equitativa
distribución de la riqueza que beneficie prioritariamente a los sectores y
regiones económicamente más deprimidos, considerando todos los ámbitos y
particularidades de nuestra diversidad geográfica y cultural.
3. Incentivar
las acciones y regulaciones tendentes al desarrollo
de los centros poblados, a través de la planificación, gestión y conservación de la
calidad de vida
(en vez de conservar la calidad de vida
debería decir para garantizar los mayores niveles de calidad de vida. Es un
objetivo superior de la ordenación del territorio.
4.
Crear mecanismos que fomenten y apoyen la participación ciudadana en todas las
fases del proceso, a través de la información, coordinación y organización de
la población
Sección 4
Del Plan de Ordenación
Urbana
Artículo
90.
Objetivos
Son objetivos fundamentales del Plan de
Ordenación Urbana los siguientes:
1.
Concretar espacialmente las políticas y lineamientos urbanos establecidos en el
Plan Nacional de Ordenación del Territorio.
2.
Alcanzar un sistema urbano con una mejor calidad de vida que refleje un
equilibrio entre los componentes de la trama urbana y la localización de las actividades urbanas,
articuladas mediante una red vial y de servicios.
3. Constituir el marco estratégico, vinculante y coordinador de las
actuaciones públicas y privadas a ejecutarse en el ámbito del plan.
4. Proporcionar las directrices
fundamentales para la elaboración de los planes municipales de ordenación
urbana del territorio y demás instrumentos sectoriales o municipales.
5.
Determinar los requerimientos de equipamientos urbanos y la infraestructura
estructurante necesaria, tomando en cuenta los requerimientos de la población.
6.
Procurar el desarrollo del
sistema urbano con un mínimo de riesgo para la población, sus bienes y
actividades económicas identificando las amenazas y zonas potencialmente
vulnerables. ( …un crecimiento urbano. La escala idónea para el análisis de
las amenazas y la vulnerabilidad social es la local, es decir la ciudad)
7- Definir las áreas para la expansión urbana.
CAPÍTULO III
DE LOS PLANES REGIONALES Y
ESTADALES
Sección 1
De los planes regionales
de ordenación del territorio
Artículo 114. Objetivos
Los planes locales de
ordenación urbanística tendrán los siguientes objetivos fundamentales:
1.
Concretar localmente, las políticas y lineamientos establecidos en el Plan
Nacional de Ordenación Urbana.
2.
Diseñar y promover la organización funcional interna de las ciudades y centros
poblados, y los lineamientos para orientar la estructura urbana, conforme a sus
patrones históricos originarios, sus tendencias de crecimiento y criterios de
sustentabilidad urbana y bienestar social.
3.
Establecer las directrices para la formulación de planes especiales.
4.
Establecer los usos del suelo y las variables para su regulación, conforme a
sus funciones urbanas y riesgos naturales o tecnológicos.
5.
Orientar la dotación de infraestructuras y equipamientos, y la inversión
pública y privada para fortalecer la base económica.
6.
Establecer las áreas urbanas y perirubanas y el perímetro urbano sujeto al
plan.
Sugerencia
- Fortalecer
las actividades económicas y la creación de riquezas mediante corredores económicos y socio
culturales a lo largo de las vías, conformando un conglomerado de
actividades que dinamizan la ciudad
y le otorgan arraigo e identidad, además de generar empleo e ingreso
Geog.
María Gabriela Camargo Mora
Especialista
en Ordenación del Territorio y Ambiente
Profesora
Titular- Postgrado en Ordenación del Territorio y Ambiente
Universidad
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